viernes, 11 de enero de 2013

Concepto, naturaleza y tipología de entidades instrumentales



Los entes territoriales -Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y local- pueden crear entidades y dotarlas de personalidad jurídica independiente con el fin de que gestionen las funciones a aquellos atribuidas, tales como la realización de una actividad concreta o la gestión de un servicio determinado. El conjunto de entes institucionales creados por las Administraciones territoriales se conoce tradicionalmente como Administración institucional. Dentro de esta categoría podemos encontrar, sin embargo, una considerable variedad de entes que difieren en cuanto a sus formas de personificación y régimen jurídico, siendo su nota definitoria común la instrumentalidad, esto es, el servicio de los mismos a los fines y objetos que específicamente se le asignan, de ahí la también común denominación para identificarlos de entes instrumentales.

Entidades instrumentales

- Sectores de la actividad administrativa encomendadas a las entidades instrumentales


En la actualidad sectores cualificados de la actividad administrativa se encomiendan a estas entidades, tales como la seguridad social, los aeropuertos, los puertos, la gestión del suelo, la gestión tributaria, etc.

Su importancia es también de índole económica por cuanto muchas de estas entidades, en la medida en que son consumidoras de los correspondientes presupuestos generales, van a representar una parte nada desdeñable del gasto público.

- Razones que explican la proliferación de las entidades instrumentales


Son diversas las razones que han contribuido a que se multiplique y disperse el entramado de entidades institucionales que rodean a cada una de las Administraciones Públicas. Desde un punto de vista técnico-jurídico, la explicación que se nos ofrece es irreprochable, puesto que mediante la utilización de esta técnica se trata de dar cumplimiento a uno de los principios que rigen la organización administrativa, el de descentralización, en su vertiente de descentralización funcional, principio del que se dio cumplida cuenta en una lección anterior, y que ha de recordarse supone el traspaso de la gestión de servicios y actividades a entidades auxiliares por parte de las Administraciones territoriales con el objeto de conseguir una mayor eficacia en tal gestión.

El fenómeno, sin embargo, trae causa en razones más profundas, muchas veces solapadas por el disfraz de la descentralización y que responden a la posibilidad de que estas entidades se creen bajo fórmulas jurídico-privadas y/o utilicen, en su tráfico normal, un régimen, aunque jurídico-administrativo, propio y diferenciado del establecido para el resto de la organizaciones administrativas, un régimen por ello denominado "estatutario" (Clavero Arévalo), incluso un régimen de Derecho privado. Nos referimos, concretamente, al afán, so pretexto de una supuesta mayor agilidad y eficacia en la gestión de los servicios públicos, de crear entidades instrumentales utilizando el Derecho privado, bien para someter su actividad al mismo, bien empleando fórmulas privadas de personificación, enmarcado en la comúnmente denominada tendencia de huida del Derecho administrativo cuyos efectos y alcance han sido expuestos ya en otro lugar. Baste recordar en este sentido que se mantiene por la mejor doctrina administrativista la necesidad de una regulación, de un Derecho general, de los entes instrumentales, que fije los criterios para optar por una u otra forma, pública o privada, así como las garantías de los ciudadanos, en el entendimiento de que el Derecho Administrativo se aplicará cuando el ente en cuestión realice una función típica, una actividad propiamente administrativa, esto es, cuando se trate de los servicios públicos en sentido amplio -el giro o tráfico administrativo, entendido como aquella actividad que los particulares no pueden realizar en cuanto tales-. Por otra parte, el Derecho Administrativo regulará especialmente el régimen de relaciones de estas entidades con la Administración territorial que las crea, la Administración matriz, relaciones a las que nos referiremos con posterioridad.

Unida a la razón que acabamos de exponer, encontramos un tercer motivo que ha supuesto un crecimiento considerable de este tipo de entidades, y es el consistente en que muchos de los supuestos, precisamente en aquellos en los que el Derecho privado es el aplicable a la concreta entidad, se eluden los controles parlamentarios sobre el presupuesto y el gasto; en estos casos, como tendremos ocasión de comprobar, no existe un régimen económico-financiero desde luego exento de control, mas se observa un relajamiento de las técnicas que con tal objeto se prevén para las entidades sujetas al Derecho público.

Todas estas razones han contribuido a que las Administraciones territoriales se rodeen por constelaciones de personificaciones de naturaleza fundacional, muy especialmente en los últimos tiempos. El fenómeno no es, sin embargo, nuevo. Naturalmente la descentralización funcional tiene sus orígenes, que podemos situar posteriormente seguirán las Corporaciones locales, y a raíz de la instauración del Estado Autonómico, las Comunidades Autónomas.

- Tipología de entidades instrumentales


La Administración institucional o instrumental comprende todas aquellas entidades de que para el desempeño de funciones de su competencia crea otra Administración Pública, la Administración matriz, para lo cual, dichas entidades tienen reconocida personalidad jurídica propia e independiente y plena capacidad jurídica. Todas estas entidades pueden tipificarse utilizando dos criterios: su forma de constitución –pública o privada– y el Derecho aplicable a su actividad –público o privado–, de modo que obtendríamos las siguientes combinaciones:

+ Entidades instituciones constituidas bajo fórmula jurídico pública, entre las cuales pueden encontrarse, a su vez, los siguientes tipos:

. Entidades públicas que se rigen por el Derecho administrativo.

. Entidades públicas que sujetan su actividad al Derecho privado.

+ Entidades constituidas bajo fórmula privada que sujetan su actividad al Derecho privado.

+ Residualmente, –el adverbio no es sinónimo de excepcionalmente–, entidades que se rijan por su normativa específica.

En el ámbito de la Administración del Estado, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado las denomina a las primeras Organismos Públicos, concepto que comprende a todas las Entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a la Administración general del Estado, distinguiéndose dentro de esta categoría dos modelos básicos, según el régimen jurídico –público o privado– de su actividad: Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales. A ellas deben añadirse las Agencias Estatales, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por la Ley 6/1997.

Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, sin ánimo de hacer una exposición en detalle de la diversa regulación recaída en torno a estas entidades en las distintas leyes de desarrollo institucional y que es básicamente coincidente, la tipología de entidades instrumentales no dista mucho de la que anteriormente se ha expuesto en relación al ámbito estatal, y parte, también, de los criterios distintivos que tienen como base la forma de constitución de la entidad, pública o privada, y el Derecho aplicable a su actividad. Se distingue, en este sentido entre Organismos Autónomos y Empresas públicas. Estas últimas comprenden, a su vez, a las Entidades de Derecho Público y a las Sociedades mercantiles. En Andalucía ha de estarse a la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.

En el ámbito local, el artículo 85 de la Ley de Bases de Régimen Local alude, entre las entidades instrumentales con forma jurídico-pública, a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales, y como entidades con forma jurídico privada, a las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local o a un ente de la misma.

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- Artículos relativos a las entidades instrumentales y las Corporaciones de Derecho público


+ La relación de instrumentalidad en las entidades instrumentales

+ Las Corporaciones de Derecho Público

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Fuente:
Apuntes de Derecho Administrativo de María Zambonino Pulito, Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz.