Nuevo concepto de propiedad como complemento a la noción de actividad urbanística como función pública → La consideración de la actividad urbanística como una función pública exige un nuevo concepto de propiedad en el que el ius aedificandi queda escindido del conjunto de facultades que lo integran. Este nuevo concepto del derecho de propiedad es como la otra cara de la moneda respecto a la aludida consideración de función pública. Así, se pretende asegurar la intervención pública, pero sin negar radicalmente la propiedad privada del suelo.
Origen y fundamento jurídico → El concepto de propiedad urbana de nuestro ordenamiento jurídico se inserta en la corriente que critica la concepción de la propiedad privada propia del liberalismo económico (que entiende este derecho sin más límites que los horizontales y ocasionales derivados de su posible colisión con otros derechos de la misma índole, pero de manera insensible a las exigencias colectivas). Frente a las posturas radicalmente negadoras del derecho de propiedad, se fue abriendo paso la idea de la necesidad de mantenerlo, si bien dotado de una dimensión nueva y de carácter social, frente a la estrictamente individualista. Es así como surge la idea de la función social de la propiedad (que hace referencia a la conciencia de la faceta social de la persona y a la exigencia de solidaridad, a las que se someten los bienes materiales) como elemento delimitador de su contenido, junto con el tradicional elemento individual. Este concepto de propiedad es el que se reconoce en el art. 33 CE que, interpretado por el Tribunal Constitucional (STC 37/1987), reconduce la propiedad privada a una pluralidad de regímenes según la incidencia en la vida social de los bienes sobre los que recae. No hay propiedad, sino propiedades, cada una de ellas dotada de un específico estatuto jurídico cuya finalidad es armonizar las exigencias de las dos vertientes del derecho.
Pluralidad de regímenes y respeto de su contenido esencial → Ahora bien, esto no quiere decir que el derecho de propiedad quede diluido en un conjunto de regímenes jurídicos absolutamente diferentes entre sí, de manera que no sea posible reconocer ningunos rasgos básicos comunes. Por el contrario, la Constitución impone a las normas reguladoras de este derecho (así como de todos los derechos) la necesidad de respetar su contenido esencial. Este viene determinado por lo previsto en el art. 348 del Código civil: facultades de uso y disposición. Estas facultades han de reconocerse en toda regulación del derecho de propiedad, si bien, el legislador, en función de la valoración que realice acerca del objeto sobre el que recaiga, determinará su alcance y condiciones de ejercicio, lo cual dará lugar a una pluralidad de estatutos. → Si las normas reguladoras del derecho de propiedad sobre un determinado tipo de bienes no reconocieran estas facultades, de manera que ser propietario no resultara rentable, existiría una extralimitación por parte del legislador, que no estaría definiendo el contenido de ese tipo de derecho de propiedad, sino que, por el contrario, lo estaría vulnerando, o bien creando un régimen de titularidad diferente del mismo (dominio público, p.e.).
Modulación y derogación del artículo 350 Cc → A través de la Ley de Suelo, de las normas urbanísticas de las Comunidades Autónomas y de los instrumentos de planeamiento urbanístico se incide sobre las facultades del derecho de propiedad, modulando su ejercicio en términos que, a veces, pueden dificultar se recognoscibilidad, disminuyendo e, incluso, anulando la voluntad del propietario. Queda así derogado respecto de este tipo de propiedad el art. 350 del Código civil, según el cual el propietario de un terreno es dueño de su superficie y de lo que está debajo de ella y puede hacer en él las obras, plantaciones y excavaciones que le convengan, salvas las servidumbres, y con sujeción a lo dispuesto en las Leyes sobre Minas y Aguas y en los reglamentos de policía.
Razones para la transformación del derecho de propiedad por el legislador: las circunstancias fácticas y normativas que llevan al legislador a realizar tan profunda transformación del derecho de propiedad son las siguientes:
a) La necesidad de asegurar un uso racional del suelo en función de las necesidades sociales: viviendas -art. 47. 1 CE-, industria, equipamientos y servicios. Ello ha de hacerse teniendo en cuenta el carácter inelástico de la oferta de suelo: hay el suelo que hay, y su preparación para estos fines puede ser costosa y difícil. De ahí que el mercado del suelo tienda con facilidad a propiciar la especulación -art. 47. CE-.
b) Los usos de suelo para fines urbanos son de rentabilidad diversa, pero de necesidad inexcusable. Hay usos de suelo que son imprescindibles, a pesar de tener una rentabilidad económica prácticamente nula –zonas verdes, espacios libres- o muy pequeña –equipamientos sociales o comunitarios: escuelas, iglesias hospitales, etc.-; otros usos, en cambio, proporcionan una altísima rentabilidad, como sucede con el suelo residencial (que, a su vez, se diversifica en función de la densidad edificable y del tipo de viviendas). Para asegurar que hay suelo para todas esas necesidades, hace falta repartir los usos sobre las diversas parcelas. Se produce así una especial lotería que a unos enriquece y a otros arruina. De ahí que sea preciso lograr una equitativa distribución de esos beneficios y cargas.
c) Por mandato constitucional (ex art. 47. 2 CE) es necesario, además, establecer mecanismos que garanticen la reversión a la colectividad de las plusvalías generadas por el crecimiento urbano.
