sábado, 23 de marzo de 2013

Desarrollo del Derecho urbanístico en España



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El verdadero comienzo de nuestro Derecho urbanístico se produce con la aprobación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956.

Derecho administrativo y ciudad

- Características de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956


Los caracteres generales de esta Ley son:

1) Se anticipó a la doctrina, planteando la regulación del fenómeno urbanístico en términos mucho más avanzados de lo que demandaba la doctrina del momento.

2) Es una Ley de una gran perfección y coherencia, y es completamente original, aunque no por ello desconozca los tratamientos que sobre esta materia se venían realizando en otros países europeos.

- El armazón conceptual del Derecho urbanístico español: conceptos básicos de la Ley de 1956


Los tres conceptos básicos sobre los que se asentaba la Ley de 1956, y que pasaron a constituir el armazón conceptual del Derecho urbanístico español, son:

+ Consideración del urbanismo como función pública


Por tanto, el urbanismo se concibe como una actividad que corresponde a los Poderes públicos, sin encorsetarse exclusivamente en el ámbito local, sino también alcanzando al ámbito estatal. Se ha hablado de estatalización del urbanismo.

+ Concepción específica de la propiedad urbana


Una concepción específica de la propiedad urbana, diferenciada del concepto genérico de propiedad contenido en el art. 348 del Código civil. Esta concepción específica entraña facultades y cargas, e impone condiciones para el ejercicio de aquéllas, de manera que entronca con el concepto de propiedad que mantiene la Constitución de 1978 (anticipándose así a la misma);

+ Concepción del planeamiento urbanístico


La concepción del planeamiento urbanístico como pieza clave de la acción urbanística, por ser el instrumento de ordenación y configuración del contenido de la propiedad en cada porción del territorio nacional.

- Factores que influyeron en el fracaso de la Ley del Suelo de 1956


A pesar de su perfección técnica -o quizás precisamente por ella- el fracaso de la Ley del Suelo de 1956 no pudo ser más rotundo. En este fracaso tuvieron que ver los siguientes factores:

+ Las Corporaciones locales, que eran las más directamente llamadas a aplicarla, carecían de personal con suficiente preparación para ello.

+ Esta falta de comprensión de la Ley se agudizó al no haberse aprobado prácticamente ningún Reglamento de desarrollo durante su vigencia.

+ Por otro lado, la Ley chocó con la resistencia de los propietarios, tendentes a la especulación y a utilizar sus terrenos a su antojo.

+ A todo ello hay que añadir la falta de coordinación a nivel central. Al año siguiente de aprobada la Ley se creó el Ministerio de la Vivienda, rompiendo con el esquema organizativo contenido en la misma, el cual se basaba en la colegialidad, a fin de dar intervención a todos los Ministerios y Organismos implicados en la toma de decisiones (Consejo Nacional de Urbanismo y Comisión Central de Urbanismo). Se producía así lo que se ha denominado la sectorialización del urbanismo, esto es, su consideración como una actividad de un Ministerio más, sin una relación formalizada con los demás que permitiera la coordinación de sus decisiones. Ello provocó una clara pugna entre algunos Ministerios, como el de la Vivienda y el de la Gobernación, que perjudicó notablemente el desarrollo de la Ley.

- Normas que habilitaban la urbanización y construcción al margen de la mencionada ley


Ante la parálisis del sistema ideado por la Ley del Suelo, se dictaron normas que habilitaban para la urbanización y construcción al margen de sus mecanismos:

+ La Ley de 1962 permitía expropiar y realizar actuaciones urbanísticas sin plan o contra plan, con el fin de facilitar el cumplimiento Plan Nacional de Viviendas.

+ La Ley del III Plan de Desarrollo en 1972 introdujo la técnica del urbanismo concertado, que supuso la renuncia de los Poderes Públicos a la dirección de los fenómenos urbanísticos, dejándolos en manos de los particulares.

- Reformas de la Ley de 1956: rasgos de la misma


A la vista de la situación, la Ley de 1956 fue modificada parcialmente por la Ley 19/1975, y que llevó a la aprobación del Texto Refundido de 1976. Los rasgos de la reforma fueron:

1) La filosofía y la mayor parte de los preceptos de la Ley de 1956 continuaron vigentes.

2) La reforma consistió en una flexibilización de los criterios de la Ley, con la creación de nuevos tipos de suelo y un profundo ajuste en las relaciones entre los diversos planes (a la vez que se crearon otras figuras de planes).

3) Se establecieron criterios para reducir la discrecionalidad del planeamiento.

4) Se otorgó a los planes vigencia indefinida, aun cuando sus realizaciones estuviesen sometidas a una programación.

5) Se suprimió el mínimo de edificabilidad garantizado por la Ley.

6) Se redujeron de cuatro a tres los sistemas de ejecución de los planes.

7) Se someten a licencia urbanística las obras del Estado y las Entidades de Derecho público.

8) Se dio mayor importancia y rigor al aspecto sancionador.

9) En su afán por rectificar los errores cometidos en el pasado, se puso especial empeño en desarrollar el texto legal a través de las correspondientes normas reglamentarias, lo que dio lugar a los Reglamentos de Planeamiento (1978) Gestión Urbanística (1978) y de Disciplina Urbanística (1978), junto con el de Edificación forzosa y Registro Municipal de Solares aprobado (1964), que continuó en vigor.

Entre las críticas que se han hecho a la Ley de 1975 se encuentra la de su desfase: se ha dicho que continúa un urbanismo de ensanche, cuando ya la coyuntura de la crisis iniciada en 1973 había transformado profundamente los supuestos económicos de la misma.

- Ley 8/1990: características


Al texto de 1976 sigue la Ley 8/1990, cuyos caracteres son:

+ Se justifica en la inadecuación del urbanismo realizado desde mediados de los años setenta a mediados de los ochenta. Asimismo, la nueva fase expansiva del ciclo económico y el afloramiento de capitales (como consecuencia de la Ley de Activos Financieros) provocaron una alta demanda de suelo urbano que no era posible suministrar en esos momentos; de ahí que la Ley se orientara a intensificar las cargas y deberes de los propietarios para conseguir suelo urbano en el menor tiempo posible, con objeto de abaratar el mercado inmobiliario, potenciar los patrimonios públicos del suelo, etc. Sin embargo, la Ley llegó tarde, pues su texto refundido se aprueba prácticamente a la vez que se desata la última gran recesión económica, que ralentizó tremendamente el mercado inmobiliario. De ahí que la aplicación de la Ley fuera prácticamente nula.

+ Por otro lado, la Ley pretende ajustarse a la nueva estructura del Estado, estableciendo la diversa fuerza de obligar de sus preceptos en función de las competencias asumidas por las Comunidades autónomas en sus Estatutos (normativa plena, básica y supletoria). No obstante, la Ley suscitó la aversión de algunas Comunidades Autónomas, al ver recortadas sus competencias, por lo que interpusieron varios recursos de inconstitucionalidad.

La posibilidad de que la ordenación del territorio y el urbanismo se configurasen como competencias autonómicas exclusivas (si así lo establecían los respectivos Estatutos) ha propiciado la existencia de una abundante legislación autonómica sobre estos aspectos. Respecto de Andalucía, hasta hace poco no existía normativa específica alguna sobre la materia (aun cuando se aprobaran leyes que afectan a la ordenación el territorio y al urbanismo, como son las referidas a espacios naturales, montes o patrimonio histórico). En la actualidad, la Ley 1/1994, de Ordenación el Territorio en Andalucía, supone un importante paso en el camino hacia la construcción de un Derecho propio en esta materia. El sistema andaluz se cierra con la regulación contenida en la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía.