Los recursos de inconstitucionalidad que las Comunidades Autónomas de Aragón, Cataluña, e Islas Baleares interpusieron contra el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 fueron resueltos por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.
- ¿Cuál es la importancia de esta Sentencia del Tribunal Constitucional?
La STC 61/1997 tiene su importancia por los siguientes motivos: supuso todo un revulsivo en el sector urbanístico, dado que: 1) una gran cantidad de preceptos normativos se declararon inconstitucionales; 2) consolidación de la doctrina acerca de la supletoriedad del Derecho estatal respecto al autonómico.
- Proyección de la declaración de inconstitucionalidad
La declaración de inconstitucionalidad se proyectó en tres sentidos:
+ La STC 61/1997 encontró que muchos de los artículos que el Texto Refundido de 1992 declaraba de aplicación plena o básica en realidad se excedían del válido ejercicio de los títulos competenciales estatales en que decían ampararse (art. 149.1.1ª, 8ª, 13ª, 18ª y 23ª de la Constitución), violentando la competencia sobre urbanismo que todas las Comunidades Autónomas habían asumido en sus Estatutos con carácter exclusivo (y con la misma intensidad).
+ Se declararon también inconstitucionales, por carecer de título competencial de referencia, todos los preceptos a los que el Texto Refundido de 1992 atribuía carácter supletorio del Derecho Autonómico. La STC 61/1997 consolida y lleva a sus últimas consecuencias la doctrina según la cual el art. 149.1.3 de la Constitución (en el que se recoge la cláusula de supletoriedad del Derecho Estatal) no contiene un título competencial a favor del Estado. En consecuencia, si el legislador estatal no dispone de un título competencial propio no puede aprobar normas válidamente, ni siquiera con carácter meramente supletorio. Así pues, en los sectores asumidos monopolísticamente por las Comunidades Autónomas (como el urbanístico), o en aquéllos otros en los que el reparto se efectúa a base de competencias compartidas Estado-Comunidades Autónomas, el Estado no puede crear Derecho, ni siquiera con la pretensión de que sea aplicado tan sólo supletoriamente.
+ Finalmente, la Sentencia del Tribunal Constitucional hace "revivir" la legislación urbanística estatal y preconstitucional predecesora del Texto Refundido de 1992, pues declaraba la inconstitucionalidad de su Disposición derogatoria, en plena consonancia con la doctrina anteriormente expuesta: si el Estado no dispone de competencia en un determinado sector legislativo, el artículo 149.3 Constitución, al no ser un título competencial, no habilita al Estado para producir normas en dicho ámbito que alteren el Derecho preexistente a la creación de las Comunidades Autónomas. Una vez que todas éstas han asumido homogéneamente un mismo título competencial legislativo, el Estado se ve desapoderado para modificar (si quiera derogándolo) su propio Derecho anterior a la descentralización de competencias hacia las Comunidades Autónomas.
- Consecuencias de la STC 61/1997 en el sistema de fuentes del Derecho urbanístico
Las consecuencias de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 en el sistema de fuentes del Derecho urbanístico pueden sintetizarse como sigue:
+ Se mantuvo en vigor la parte (minoritaria) del Texto Refundido de 1992 que pasó el filtro de constitucionalidad, por traer causa de títulos competenciales estatales no discutidos.
+ El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 vuelve a recobrar vigencia, dada la inconstitucionalidad de la cláusula derogatoria del Texto Refundido de 1992. El Tribunal Constitucional advierte, sin embargo, que este revivir de los antiguos artículos sólo se produce en la medida en que dichas disposiciones no se extiendan a materias sobre las que el Estado no ostente competencias, y sin perjuicio del efecto derogatorio tácito que puedan desplegar las disposiciones del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana [de 1992] dictadas por el Estado en el marco de sus competencias. Bajo estas condiciones, dicha legislación urbanística puede ser aplicada como Derecho estatal supletorio del propio de las Comunidades Autónomas.
+ Obliga tácitamente a las Comunidades Autónomas a dotarse de legislación urbanística propia y de carácter general, en ejercicio de las competencias legislativas asumidas en el sector.
Estos tres puntos llevaron a:
a) Situaciones de vacío normativo: Hasta la STC 61/1997, muy pocas Comunidades Autónomas se habían provisto de legislación urbanística propia de ámbito general, siendo lo más frecuente que hubieran regulado, si acaso, aspectos parciales del urbanismo (tales como el ámbito de organización administrativa para el urbanismo, la disciplina en la materia o normas de protección del suelo rústico). Esto se debía, en parte, a la interpretación que hasta entonces se hacía de la cláusula de supletoriedad, que tradicionalmente entendía que el Estado podía legislar sobre urbanismo supletoriamente, legislación que sería aplicable sólo en ausencia de legislación autonómica. Las Comunidades Autónomas sin Derecho urbanístico propio (entonces la mayoría, como se ha dicho) venían aplicando como normativa urbanística general la estatal, que consideraban supletoria, y que, por efecto de la STC 61/1997, desaparecía, produciendo un vacío normativo que habría que rellenar acudiendo a textos normativos preconstitucionales, fundamentalmente la Ley del Suelo de 1976.
b) Situaciones de inseguridad jurídica: se creó cierta inseguridad jurídica, porque los preceptos del Real Decreto legislativo de 1992 aún vigentes, al quedar aislados del resto del texto de la norma (declarado inconstitucional), en muchas ocasiones carecía de sentido, y en otras resultaban incompletos.
- ¿Cómo afrontaron esta situación los legisladores estatal y autonómicos?
+ La Comunidad Autónoma de Andalucía dictó la Ley 1/1997, por la que se adoptaron con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana de Andalucía. Esta norma venía, en síntesis, a acoger como Derecho propio el texto refundido de 1992. Fue derogada por la vigente Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística.
+ Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, el legislador estatal aprobó, por el trámite de urgencia, la Ley 6/1998, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, en ejercicio de sus competencias ex reglas 1ª, 8ª, 13ª, 18ª y 23ª del artículo 149.1 de la Constitución. El objetivo principal de esta Ley era conseguir un abaratamiento del precio de la vivienda, para lo cual intentaba ampliar la oferta de suelo; no obstante, el legislador estatal era consciente de que para ello era necesario que esta Ley tuviera continuidad en la legislación urbanística autonómica (tal y como reconoce la propia Exposición de Motivos). Las dos innovaciones de la Ley 6/1998 fueron:
1) la introducción de un régimen de valoraciones del suelo tendente a calcular su valor real, consistente en aquél que correspondiera al bien en el mercado del suelo (derogando la distinción anterior entre valor inicial y urbanístico de los terrenos)
2) la consideración del suelo urbanizable como la categoría residual de suelo (cuando anteriormente tal consideración recaía sobre el suelo no urbanizable), con la pretensión de abaratar el precio del suelo gracias a un aumento de su oferta.
La Ley 6/1998 derogó sólo algunos de los artículos del Real Decreto legislativo de 1992 que no fueron invalidados por la STC 61/1997, manteniéndose el resto en vigor.
