sábado, 30 de marzo de 2013

El problema de la falta de rango de los planes para definir el contenido del Derecho de propiedad



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Las situaciones básicas de suelos y la declaración de derechos son instrumentos que el legislador estatal ofrece al autonómico o urbanístico para que configure el modelo de ordenación de la propiedad que mejor cuadre con sus opciones y políticas urbanísticas. El legislador estatal no ha hecho más que diseñar una piezas en abstracto, cuyo ensamblamiento corresponde al legislador urbanístico, y, su aplicación, al planificador: la regulación de aquellos se conecta con la realidad a través de la labor del planificador, que define de modo concreto el alcance del derecho de propiedad sobre cada parcela de la superficie nacional → son los planes los que, de modo efectivo, van a proceder a la clasificación de los suelos y, en último término, de ellos depende que un propietario tenga unos derechos u otros.

La intervención del plan en dicho proceso es absolutamente necesaria desde el punto de vista material, pues ni el legislador estatal ni el autonómico, en la mayoría de los casos, podrían descender al nivel de concreción propio de un plan municipal. Ahora bien, el hecho de que los planes urbanísticos jueguen un papel decisivo en el proceso de definición del contenido del derecho de propiedad plantea un problema de legalidad: siendo así que los planes de ordenación y urbanísticos son normas de rango reglamentario, puede producirse una clara falta de rango en estas normas para incidir en la determinación del contenido de la propiedad.

La solución al problema del rango normativo de los planes, nos remite a la consideración de dos preceptos constitucionales –el art. 53. 1 (sólo por Ley) y el art. 33. 2 (de acuerdo con las Leyes)- cuyas exigencias es preciso armonizar:

• Utilizar una interpretación literalista y de ahí concluir que el art. 33. 2 desplaza la aplicación del 53. 1, por ser más específico (en cuanto se refiere singularmente al derecho de propiedad), puede conducir a la conclusión de que, al no ser aplicable este último precepto, las normas reguladoras del derecho de propiedad no estarían vinculadas por el respeto al contenido esencial del derecho de propiedad. Esta posición es insostenible y ha sido rechazada por el TC.

• Sin embargo, la conjunción de ambos preceptos proporciona un criterio de interpretación específico respecto del art. 53. 1 cuando se trata del derecho de propiedad, en el sentido de que flexibiliza la reserva de Ley en lo que concierne a su delimitación en virtud de su función social. Esta función social debe regularse por Ley, pero también por la Administración de acuerdo con las leyes, cuando éstas recaben la colaboración reglamentaria de aquélla.

Esta concreta reserva de Ley prohíbe

1) toda operación de deslegalización de la materia → El TC exige que las leyes contengan suficientes referencias normativas de orden formal y material, para generar previsibilidad y certeza sobre lo que, en su aplicación, significa una correcta actuación administrativa y, en su caso, para contrastar y remediar las eventuales irregularidades, arbitrariedades o abusos (STC 37/1987).

y 2) todo intento de regulación del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes.

Sin embargo, 3) no prohíbe la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos; además es una remisión inexcusable, cuando, como es el caso de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su localización lo hacen susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en deberes diferenciados para los propietarios y que, como regla general, sólo por vía reglamentaria pueden establecerse (STC 37/1987). Por consiguiente, la aplicación de esta doctrina legitima la técnica de ordenación establecida en la LS07 (remisión a los planes como normas de rango reglamentario para completar la ordenación de las diversas parcelas de suelo).

Por otro lado (otro problema), la técnica del planeamiento urbanístico no comporta unas normas reglamentarias sin más, sino que, junto a contenidos abstractos y generales, desciende a la particularización de la definición del derecho de propiedad en cada tramo o porción del territorio nacional, repartiendo, en unas ocasiones, pingües aprovechamientos y, en otras, aprovechamientos, incluso, antieconómicos.