Los requisitos que han de cumplirse para poder proceder a la ejecución del planeamiento pueden reconducirse a los dos siguientes:
a) que exista planeamiento adecuado.
b) y que se haya concretado el ámbito de las actuaciones de ejecución, delimitando las correspondientes unidades de ejecución.
A) Exigencia de planificación previa y adecuada.
La consecuencia más inmediata de este requisito es la prohibición de realizar actuaciones materiales de ejecución sin la existencia de un plan previo, puesto que la ejecución urbanística es ejecución del planeamiento urbanístico. No se cumple este requisito con un proyecto de urbanización, pues su naturaleza jurídica no es la de un plan: es un proyecto de obras que tiene por finalidad llevar a la práctica las previsiones y determinaciones de los instrumentos de planeamiento, definiendo los contenidos técnicos de las obras, sin que pueda contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo o la edificación (art. 98 LOUA). La LOUA establece, como presupuesto necesario de la ejecución material de las obras de urbanización, que la Administración municipal haya aprobado el correspondiente proyecto de urbanización (art. 98).
Por otra parte, no cualquier plan permite pasar a la ejecución en cualquier tipo de suelo. La regla general es la exigencia del plan más detallado para cada clase de suelo. De ahí que el art. 96.1 LOUA establezca que:
a) En suelo urbano consolidado, en suelo urbano no consolidado con ordenación pormenorizada y en el urbanizable ordenado, será suficiente la aprobación del Plan General de Ordenación Urbanística o, en su caso, del Plan de Ordenación Intermunicipal.
b) En suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada y en suelo urbanizable sectorizado se requerirá la previa aprobación del Plan Parcial de Ordenación del sector correspondiente o, cuando se trate de áreas de reforma interior, la del correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle.
c) En el suelo urbanizable no sectorizado sólo podrá actuarse mediante la aprobación del Plan de Sectorización y, cuando éste no contenga la ordenación pormenorizada, de los correspondientes Planes Parciales de Ordenación para su ejecución.
d) La ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo, bien directamente, bien mediante la aprobación de Planes Especiales o, cuando así esté previsto en el instrumento de planeamiento, en el seno de la correspondiente unidad de ejecución.
Además, este artículo incluye la exigencia de ejecutar obras de urbanización, previa o simultáneamente a la edificación, cuando el instrumento de planeamiento prevea la nueva urbanización de terrenos o la reforma, renovación, mejora o rehabilitación de la urbanización existente, o cuando los servicios con los que cuenten sean insuficientes o inadecuados. En estos casos, será necesario redactar un proyecto de urbanización, de acuerdo con los arts. 98 y 99 LOUA.
Con anterioridad a la LS07, una de las consecuencias jurídicas de la aprobación de la ordenación urbanística detallada era el surgimiento para el propietario del deber de incorporarse al proceso de urbanización y edificación, en los plazos y condiciones provistas en el correspondiente planeamiento y en la legislación urbanística. Sin embargo, la LS07 hace desaparecer este deber para el propietario, al que sólo le corresponde optar por participar en la ATU con el titular de la promoción.
De todo lo anterior se desprende que, de la misma manera en que el planeamiento es condición necesaria para la urbanización (urbanización = ejecución), la ejecución del plan, en tanto convierte los terrenos en solares, es, a su vez, condición necesaria de la edificación, salvo excepciones. La secuencia normal, por tanto, es 1º) planeamiento, 2º) ejecución (urbanización), y 3º) edificación.
B) La delimitación de las unidades de ejecución.
La ejecución del planeamiento no puede hacerse de forma global y de una sola vez, sino que es preciso hacerla "por partes", por superficies de tamaño adecuado. Éstas son las unidades de ejecución, que el art. 86 LOUA define como:
- el ámbito para desarrollar la totalidad de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución integral del planeamiento,
- y, simultáneamente, la comunidad de referencia para la justa distribución de beneficios y cargas.
No es necesario que las unidades de ejecución coincidan con el ámbito del plan ejecutado. Normalmente no será posible, por lo que, en principio, habrá tantas unidades de ejecución como sectores determine el plan; no obstante, cabe delimitar varias unidades de ejecución dentro de un mismo sector. Las unidades de ejecución determinan el ámbito de un proyecto de urbanización y de un sistema de ejecución.
No debe confundirse el concepto de unidad de ejecución (ámbito específico para la ejecución sistemática del planeamiento) con el de unidad de reparto (ámbito para la determinación del aprovechamiento medio), ni tampoco con el de zona (ámbito en el que se establece un uso del suelo y tipología edificatoria uniforme). Estos conceptos remiten a técnicas encaminadas a realizar la equitativa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, y anteceden al proceso de ejecución, aun cuando inciden en él. También es diferente el concepto de sector (espacio que sirve de base territorial para elaborar un plan parcial).
La delimitación de las unidades de ejecución vendrá, en principio, establecida por el plan (art. 18 LOUA) y, en su defecto (o si hubiera que modificarla), se determinarán a través del procedimiento diseñado en el art. 106 LOUA, sin que pueda emplearse para alterar otras previsiones de los Planes. En cualquier caso, la jurisprudencia ha aclarado que la determinación del polígono no tiene valor de norma, sino el de un acto administrativo, lo cual tiene relevancia a efectos de impugnación.
La fijación de la extensión de las unidades de ejecución es discrecional, pero limitada por la obligación de que tengan la dimensión y entidad adecuadas para permitir, 1) por un lado, la distribución equitativa de los beneficios y las cargas de la urbanización (incluyendo las cesiones de suelo que procedan) y, 2) por otro, una actuación técnica y económicamente viable. Para conseguirlo, en algún caso se aceptan incluso unidades de ejecución discontinuas (por ejemplo, en suelo urbano y, excepcionalmente, en suelo urbanizable, según art. 105.2 LOUA)
Aunque lo más frecuente es la ejecución completa por unidades, es posible encontrar excepciones que dan lugar a la realización exclusivamente de ciertas actuaciones y no una urbanización en su conjunto. Es el caso, por ejemplo, de la ejecución de dotaciones (art. 140 LOUA) o también de las llamadas actuaciones urbanizadoras no integradas (art. 143 LOUA).
