El sistema de compensación es el que permite una mayor participación privada en la ejecución de la urbanización; quizás por ello es la modalidad más frecuentemente empleada en la práctica. En consecuencia, la Administración se limita dirigir el proceso de urbanización y garantizar su correcta realización, puesto que la ejecución directa de la urbanización misma fundamentalmente se asume por el promotor y los propietarios que participen en la ATU, que también son los que la financian, en proporción, como es lógico, al aprovechamiento que les corresponda.
A los fines señalados en el punto anterior, los particulares se constituyen en la llamada Junta de Compensación que tendrá, frente a la Administración, el deber de urbanizar completamente la unidad de actuación (y a veces, incluso la edificación de solares y la conservación provisional de la urbanización), con independencia de las relaciones internas con sus miembros.
Con personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines, la Junta es un ejemplo de Administración corporativa, pues, aunque con vigencia temporal limitada, realiza una función pública (la urbanización, que es una obra pública). Por ello tiene una naturaleza jurídica híbrida entre la administrativa y la privada. No toda su actividad es administrativa, ni tampoco toda se sujeta al Derecho Administrativo. Actuará bajo régimen de Derecho privado en la medida en que gestione intereses propios de sus miembros sin ejercicio directo de funciones públicas (p.e., contratar la ejecución de obras, vender solares para financiarse, concertar préstamos, etc.). En ciertos efectos, sin embargo, puede afirmarse que tiene “naturaleza administrativa”:
1. Sus decisiones más importantes son recurribles en alzada ante la Administración y, a la postre, ante la jurisdicción contencioso-administrativa;
2. Se beneficia de poderes y privilegios públicos: a) así, puede ser beneficiaria de expropiaciones (de las fincas de quienes no quieran incorporarse a la Junta y no optasen por la reparcelación forzosa; y de las expropiaciones de los sí incorporados que incumplan sus obligaciones), e igualmente, b) puede optar por solicitar a la Administración actuante que exija mediante la vía de apremio las cantidades que le adeuden sus miembros.
3. Por lo general, los miembros de la Junta no podrán hacer uso contra ella de acciones interdictales.
En cuanto a la composición de la Junta, son miembros de la misma:
1. Todos los propietarios de los terrenos de la unidad de ejecución que se le incorporen inicial o posteriormente (también se incorporan las Administraciones por los bienes de su titularidad que queden afectados, incluso demaniales, según se desprende de los arts. 163.2 y 170 RGU; pero no si se trata de bienes de dominio público natural, que nunca pueden ser afectados por la obra urbanizadora: STS de 10 de febrero de 2000).
2. Los propietarios que no deseen participar en la gestión del sistema, y por tanto, no ejerzan su derecho a incorporarse a la Junta de Compensación, pueden solicitar ser expropiados a favor de la propia Junta (opción tradicional en el Derecho urbanístico), o en su caso, aceptar la oferta que le haga el promotor de adquirir sus terrenos por compraventa. Si no se optara por ninguna de estas dos posibilidades, estos propietarios no incorporados quedarán sujetos a reparcelación forzosa (peculiaridad andaluza). Así, de una forma o de otra, todos los terrenos quedan afectados a las necesidades de la gestión común (cesiones obligatorias, gastos, etc.) y la Junta tendrá, aun sin ser propietaria, pleno poder dispositivo de las fincas.
3. En algún caso pueden incorporarse propietarios de suelo exterior al perímetro de la unidad de ejecución, que hayan de hacer efectivos sus derechos en la misma,
4. Las empresas constructoras que vayan a realizar las obras a cambio de una parte de los solares resultantes. Es el "agente urbanizador", que, pese a la identidad en la denominación, no coincide en cuanto al régimen jurídico con la figura regulada en la legislación valenciana, extremeña o castellano-manchega.
5. Además, siempre se incorpora un representante de la Administración.
La Junta adopta sus acuerdos por mayoría, muchas veces cualificada, y ponderando el voto en función de la propiedad aportada (p.e. , el proyecto de compensación requiere mayoría que represente los dos tercios de las cuotas de participación).
Los aspectos y fases más importantes en la vida y actuación del sistema de compensación son (esta parte viene en letra pequeña = no se exige, sólo para sacar nota):
I. Establecimiento del sistema. El art. 130 LOUA reconoce iniciativa para establecer el sistema a:
• el propietario único (iniciando el expediente de reparcelación);
• la totalidad de propietarios, mediante convenio urbanístico;
• los propietarios que representen el 50% de la superficie de la unidad de ejecución;
• un agente urbanizador (en defecto de otras iniciativas)
En los dos primeros casos, el sistema de compensación no requiere de la constitución de la Junta de compensación, a menos que se desee incorporar a un agente urbanizador.
II. Aprobación (inicial + información pública + definitiva) por la Administración actuante de los Estatutos de la Junta y de las bases de actuación.
Los Estatutos contienen las normas de organización y funcionamiento de la Junta, mientras que las bases de actuación regulan la actividad propia de la Junta, pronunciándose sobre cómo habrán de desarrollarse las operaciones d compensación y urbanización (criterios de valoración de los bienes aportados y de las fincas resultantes, reglas para la adjudicación de éstas y para la distribución de beneficios y pérdidas, criterios para contratar las obras, etc.) Las bases de actuación se emplearán para la redacción del proyecto de reparcelación y para la ejecución de las obras de urbanización.
Los propietarios que antes de la aprobación definitiva de estos documentos manifiesten que no desean participar en el sistema, pueden solicitar ser expropiados, y si no cursan tal solicitud, el sistema se seguirá en régimen de aportación forzosa mediante reparcelación.
La aprobación definitiva de los Estatutos y las Bases de actuación conlleva, como importante consecuencia jurídica, la "afectación real de la totalidad de los terrenos incluidos en el sector, o en su caso, unidad de ejecución al cumplimiento de los deberes legales y las obligaciones inherentes a dicho Sistema, con inscripción en el Registro de la Propiedad mediante nota marginal" (art. 133 LOUA). Esta es una especialidad del Derecho urbanístico andaluz, pues la legislación urbanística tradicional anudaba este efecto al momento de la constitución de la Junta de Compensación. De no ser necesaria la constitución de la Junta de Compensación, este mismo efecto se desprende del establecimiento del sistema.
III. Constitución de la Junta. Es necesario otorgar escritura pública de la constitución de la Junta de Compensación que, tras ser aprobada por la Administración, debe inscribirse en el registro de Entidades urbanísticas colaboradoras. Según el art. 134 LOUA, la Junta de compensación goza de personalidad jurídica a partir de dicha inscripción.
Los propietarios que, al momento de inscribirse la Junta, no se hubieran incorporado a la misma, serán objeto, según decida la Junta, de reparcelación forzosa o de expropiación, teniendo ella la condición de beneficiaria.
IV. Aprobación del proyecto de reparcelación por la Junta, ratificándose para su eficacia por el Ayuntamiento, que sólo podrá denegarla por motivos de estricta legalidad. En él se contiene fundamentalmente la localización de los terrenos de cesión obligatoria y gratuita al municipio (cesión que, por ministerio de la Ley, se produce con la ratificación del proyecto), y la descripción de las fincas resultantes, con indicación de las personas a quienes se adjudiquen (propietarios, empresas constructoras incorporadas, Administración o la propia Junta para, enajenándolas, sufragar gastos). Todo esto produce efectos en las titularidades de derechos que se inscriben en el Registro de la Propiedad.
V. Elaboración de los proyectos de urbanización: siempre a costa de la Junta, puede ser encargado por ésta o directamente por la Administración actuante.
VI. Ejecución de las obras. La Junta asume frente al municipio la directa responsabilidad de la ejecución de las obras de urbanización (art. 134.1.a LOUA); responsabilidad que se refiere no sólo a las características técnicas de las obras, sino también a los plazos de realización y entrega a la Administración, de acuerdo con lo previsto en el proyecto de urbanización. Las obras se realizarán por la constructora con quien contrate la Junta o la que se haya incorporado a la Junta como agente urbanizador, y tendrá lugar bajo la vigilancia de la Administración, que puede ordenar rehacer lo mal hecho. Habrán de sufragarse por la Junta.
El incumplimiento por la Junta puede dar lugar a que la Administración proceda a sustituir el sistema de compensación por otro de carácter público. Por su parte, frente a sus miembros incumplidores, la Junta puede requerir por la vía de apremio el pago de cuotas debidas; e, incluso, para casos graves, optar entre la reparcelación o la expropiación forzosa (art. 135.2 LOUA).
