domingo, 31 de marzo de 2013

Los sistemas de actuación y las formas de su determinación



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Los sistemas de actuación son "los cauces formales establecidos por el Ordenamiento jurídico para la ejecución del planeamiento mediante unidades de ejecución" (LLISET BORRELL). Al igual que hicieran las Leyes catalana y la gallega, en la LOUA se regulan tres sistemas de actuación, coincidiendo con los tradicionales preconstitucionales: compensación, cooperación y expropiación, siendo el primero de carácter privado y, los dos últimos, de carácter público (art. 107). Otras Comunidades Autónomas, sin embargo, han creado nuevos sistemas de actuación (sistemas del agente urbanizador, de la concesión de obra pública y de ejecución empresarial, en Valencia, Aragón y Canarias, respectivamente). Estos tres sistemas coinciden en tener como último objetivo asegurar la ejecución de los planes, así como que retornen a la comunidad una parte de las plusvalías generadas por el planeamiento. Lo que les diferencia es el distinto grado de protagonismo en la ejecución que reconocen a los particulares, que la LOUA identifica fundamentalmente con los propietarios de suelo, pero que, a raíz de la LS 07, hay que entender que se trata del agente urbanizador y los propietarios que hayan optado por participar en la urbanización.

En efecto, en el sistema de compensación, los particulares, constituidos en Junta de Compensación, elaboran el Proyecto de reparcelación y contratan y costean las obras de urbanización. En el sistema de cooperación, la gestión se comparte entre los particulares y Administración, pues, aportando éstos los terrenos de cesión obligatoria y pagando los gastos de urbanización, es la Administración la que prepara el Proyecto de reparcelación y contrata y dirige las obras. Finalmente, en el sistema de expropiación, la gestión es exclusivamente pública.

La fijación del sistema puede realizarse en los mismos planes y, en su defecto, en una determinación posterior al delimitar la unidad de actuación. En todo caso, como se ha aclarado por la jurisprudencia, la elección del sistema tiene valor y naturaleza de acto y no de norma reglamentaria. Es la Administración la que, discrecional y motivadamente, realiza unilateralmente la elección del sistema, si bien la LOUA también contempla la posibilidad de que se haga mediante convenio suscrito entre la Administración y los propietarios (en representación, al menos, del 50% de los terrenos afectados).

La opción administrativa por uno u otro sistema de actuación es discrecional, pero debe 1) respetar en todo caso los aspectos circunstanciales referidos en el art. 108 LOUA (en esencia, las prioridades del proceso urbanizador, la capacidad de gestión y los medios económicos de la Administración, así como la iniciativa privada existente), además de 2) tener en cuenta el principio general de participación privada recogido en el art. 3.3 LS 07.

La Administración, de oficio o a instancia de parte, viene habilitada para sustituir el sistema inicialmente elegido (compensación o cooperación), cambiando a otro con mayor protagonismo público. Ello se prevé como mecanismo para reaccionar frente al incumplimiento de deberes u obligaciones que correspondan a los particulares. Se trata de asegurar que la urbanización llegue a buen término, cuestión que no es indiferente a los intereses generales. La Ley determina tanto las pautas del procedimiento para constatar el incumplimiento y determinar la sustitución del sistema, como los criterios para elegir el nuevo (arts. 109-110, para la compensación, y 125-126, para la cooperación).