Desde la de la LS de 1956, la actividad urbanística es concebida como una función pública. Se trata, por tanto, de una actividad asumida por los Poderes públicos, de manera que
• sustituyen a la iniciativa privada en el protagonismo del desarrollo urbano,
• provocando la desvinculación de la actividad urbanística del ejercicio de una de las facultades que hasta este momento se habían considerado inherentes al derecho de propiedad urbana: el ius aedificandi o facultad de edificar.
Este cambio en la concepción del derecho de propiedad fue la respuesta a una realidad insostenible. Los propietarios de suelo, aprovechando el desarrollo técnico y económico, eran quienes dirigían la actividad urbanística y el crecimiento de las ciudades; y todo ello al margen del control de los Poderes públicos, limitados a una intervención externa que asegurase las condiciones higiénicas de salubridad y seguridad de las construcciones. El crecimiento y desarrollo de las ciudades quedaba así en manos de unos pocos, que a menudo actuaban sin otro criterio que su beneficio económico personal. Por eso, frente a la facultad de los propietarios de realizar las obras que les convengan, va a surgir el derecho de todos los ciudadanos a la ciudad, es decir, a participar en la configuración de su entorno vital por su condición de ciudadano, aún careciendo de la de propietario.
A partir de ahora, la condición de propietario no significa, sin más, la posibilidad de decidir el cómo, cuándo o cuánto de la edificación y, por consiguiente, de la configuración de la ciudad. Sin perjuicio de que la nueva situación producirá otras facultades en los propietarios –como la igualdad en los beneficios y cargas-, estas decisiones corresponden a los Poderes públicos, y las ejercerán con arreglo a las técnicas jurídicas que el Derecho administrativo ha ido alumbrando –planificación, licencias, etc.- con objeto de asegurar el equilibrio entre los derechos e intereses de los particulares, propietarios o no, y los de la colectividad en su conjunto.
Sin embargo, el contenido de la actividad urbanística no es delimitable de modo abstracto e intemporal, sino que se encuentra sometido a las contingencias propias de cada lugar y ocasión. El legislador competente podrá efectuar las correspondientes concreciones y delimitaciones, que no son exactamente las mismas en la actualidad que en la primera versión de la LS, aunque sean muy parecidas. Para la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) –pues la legislación urbanística es competencia autonómica-, la actividad urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno (art. 2 1). Para delimitar el contenido de la actividad urbanística, es relevante atender a sus finalidades y a las potestades de las que dispone la Administración →
a) De igual forma, es el legislador autonómico el que establece las finalidades de dicha actividad (art. 3 LOUA):
a. Conseguir un desarrollo sostenible y cohesionado de las ciudades y del territorio en términos sociales, culturales, económicos y ambientales, con el objetivo fundamental de mantener y mejorar las condiciones de calidad de vida en Andalucía.
b. Vincular los usos del suelo a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales.
c. Subordinar los usos del suelo y de las construcciones, edificaciones e instalaciones, sea cual fuere su titularidad, al interés general definido por esta Ley y, en su virtud, por la ordenaciónurbanística
d. Delimitar el contenido del derecho de propiedad del suelo, usos y formas de aprovechamiento, conforme a su función social y utilidad pública.
e. Garantizar la disponibilidad de suelo para usos urbanísticos, la adecuada dotación y equipamiento urbanos y el acceso a una vivienda digna a todos los residentes en Andalucía, evitando la especulación del suelo.
f. Garantizar una justa distribución de beneficios y cargas entre quienes intervengan en la actividad transformadora y edificatoria del suelo.
g. Asegurar y articular la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías que se generen por la acción urbanística.
b) Para lograr estas finalidades, otorga a la Administración pública competente las potestades que considera necesarias:
a. Formulación y aprobación de los instrumentos de la ordenación urbanística.
b. Intervención para el cumplimiento del régimen urbanístico del suelo.
c. Determinación de la forma de gestión de la actividad administrativa de ejecución.
d. Ejecución del planeamiento de ordenación urbanística y, en su caso, la dirección, inspección y control de dicha ejecución.
e. Intervención en el mercado del suelo.
f. Policía del uso del suelo y de la edificación y protección de la legalidad urbanística.
g. Sanción de las infracciones urbanísticas.
h. Cualesquiera otras que sean necesarias para la efectividad de los fines de la actividad urbanística.
Esta concepción del urbanismo no significa la eliminación de la actividad privada. Ello hubiera requerido una nacionalización del suelo urbano, que en 1956 se descartó por razones financieras. El mantenimiento de la propiedad privada permite la acción de los particulares bajo la dirección y control de las Administraciones públicas competentes.
En este sentido:
• el art. 3.3 Ley 8/07, de Suelo (en adelante LS07) establece que la gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada. Asimismo, el art. 5.2 LOUA determina que las Administraciones con competencia en materia de ordenación urbanística tienen el deber de facilitar y promover la iniciativa privada, en el ámbito de sus respectivas competencias y en las formas y con el alcance previstos en esta Ley. A estos efectos podrán suscribir convenios urbanísticos con particulares, con la finalidad de establecer los términos de colaboración para el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística.
• por otra parte, el art. 5.3 LOUA dispone que los titulares del derecho de propiedad y, en su caso, de cualesquiera otros derechos sobre el suelo o bienes inmuebles intervienen en la actividad urbanística en la forma y en los términos de la legislación general aplicable y de la presente Ley.
