miércoles, 10 de julio de 2013

Fase de iniciación del procedimiento administrativo



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La iniciación del procedimiento administrativo puede tener lugar de oficio (por la propia Administración) o a instancia del interesado, tal y como establece el artículo 68 LPAC.


Iniciación de oficio


La iniciación de oficio se produce mediante el acuerdo del órgano competente. Este acuerdo se dicta por propia iniciativa de dicho órgano, pero puede traer causa también en una orden superior, en una petición razonada de otros órganos o en una denuncia.

La determinación del momento inicial del procedimiento es importante, fundamentalmente, a efectos de plazos. En este punto es esencial dejar sentado que, en el caso de que el procedimiento se inicie como consecuencia de orden superior, petición de otro órgano o denuncia, el procedimiento no se inicia formalmente con estas actuaciones, sino que será necesaria la adopción del acuerdo de iniciación por el órgano competente. De este modo tampoco los órganos o personas que ordenen, pidan o denuncien inician el procedimiento. Desde la perspectiva concreta de las denuncias, pues, el denunciante no adquiere per se la condición de interesado (salvo, claro está, que sea titular de un derecho subjetivo o interés legítimo y directo).

Con carácter previo al acuerdo de iniciación pueden realizarse actuaciones para conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no, de iniciar el procedimiento. Es el trámite de información previa al que se refiere el artículo 69.2 LPAC y que, por tanto, no implica, necesariamente, la iniciación del procedimiento.

Iniciación a instancia del interesado


Los procedimientos iniciados a instancia de parte traen causa en la solicitud que presenta la persona interesada. La presentación de la solicitud ha de tener lugar conforme a una serie de requisitos formales que examinaremos a continuación.

Formalización de la solicitud


a) Contenido (artículo 70 LPAC)

Las solicitudes que se formulen por parte de las personas interesadas deben contener lo siguiente (artículo 70 LPAC):

A) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

B) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

C) Lugar y fecha.

D) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

E) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

En el supuesto de que las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, pueden formularse en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

b) Subsanación y mejora voluntaria (artículo 71 LPAC)

El hecho de que la solicitud no reúna los requisitos exigidos no justifica la negativa a admitirla o la resistencia a impulsar el procedimiento. En estos casos, por el contrario y según lo establecido en el artículo 71.1 LPAC, ha de requerirse al interesado para que un plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, indicándosele que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución (esta resolución debe ser expresa y notificarse, de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 LPAC), reiterándose así, para este supuesto concreto lo que con carácter general se establece en el artículo 76 LPAC, ya analizado cuando nos referíamos a la obligatoriedad de términos y plazos.

El plazo de subsanación puede ampliarse hasta cinco días a petición del interesado o a iniciativa del órgano, si la aportación de los documentos requeridos presenta dificultades especiales (esta posibilidad, sin embargo, se exceptúa en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva).

Distinta de la subsanación es la mejora voluntaria de la solicitud que puede ser presentada tanto por el interesado como recabada por el órgano administrativo competente (en cuyo caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71.3 LPAC, debe levantarse acta sucinta que se incorpora al expediente).

c) Lugar de presentación

Las solicitudes pueden presentarse en cualquiera de los lugares en los que al efecto establece el artículo 38.4 LPAC:

a En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b. En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

c. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

d. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

e. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

d) Constancia de la presentación

El interesado puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación de la solicitud, admitiéndose como recibo la copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina (artículo 70.3 LPAC que se corresponde con el derecho contemplado en el artículo 35.C LPAC, ya expuesto).

e) Solicitud por medios electrónicos

Salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario, los ciudadanos pueden elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones públicas, sea o no por medios electrónicos. Esta posibilidad,introducida de forma expresa en nuestro ordenamiento por el art. 27 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, y que se complementa con la obligación de las Administraciones públicas de crear sistemas de registros electrónicos que garanticen la constancia de la recepción de las solicitudes, escritos y comunicaciones (art. 24 Ley 11/2007).

Ello implica, obviamente, la modulación de algunos de los requisitos de forma que hemos descrito con anterioridad, de modo que las solicitudes se habrán de formalizar de acuerdo con las prescripciones que al respecto se establecen en la citada Ley y que, en concreto, pasan por la sustitución de la firma tradicional por la firma digital y la limitación de los lugares de presentación de la solicitud anteriormente relacionados a las que se presenten por medios no electrónicos.

Los demás requisitos exigidos por el art. 70 LPAC son, obviamente, exigibles (aunque también es aplicable, naturalmente, el régimen de subsanación que ya nos es conocido).

Modelos normalizados


En procedimientos masivos (por ejemplo, solicitud de admisión en un centro educativo), y con el objeto de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el art. 70.4 LPAC obliga a la Administración a establecer modelos normalizados, en el que se indiquen todos los requisitos que deben reunir las solicitudes. Si los interesados no utilizan estos modelos oficiales, deberán incluir los elementos necesarios para complementarlo.

En la idea de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el art. 70.4 LPAC establece el deber de las Administraciones públicas de disponer, en las dependencias administrativas, de modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Ello no obsta, como el propio precepto determina, a que los solicitantes puedan acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

La declaración responsable y la comunicación previa


El art. 71 bis LPAC, introducido por el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, contiene una regulación genérica de las técnicas de control administrativo del ejercicio de derechos y actividades que con carácter más concreto se regulan en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio así como en las diversas leyes sectoriales que regulan cada ámbito específico relacionado con tales derechos y actividades y que, a su vez, han sido modificadas por otros preceptos de la citada la Ley 25/2009. Se trata, en definitiva, de la transposición a nuestro Derecho de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior (más conocida como Directiva de servicios). En síntesis, el sistema, en la idea de suprimir trabas y controles administrativos, sujeta el ejercicio de determinados derechos y actividades, hasta el momento sujetos a autorización administrativa, a la obligación de presentar ante la Administración pública competente una declaración responsable o una comunicación previa.

A tales efectos, el art. 71 bis LPAC proporciona las definiciones de ambas figuras, conceptuando la declaración responsable como el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que: a) cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio (requisitos que deben estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la declaración responsable); b) dispone de la documentación que así lo acredita; c) se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Por su parte, la comunicación previa se define como el documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el art. 70.1 LPAC (la comunicación, no obstante, puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente).

Como consecuencia de la presentación de alguno de estos documentos, con carácter general y sin perjuicio de los efectos que al respecto determine la legislación correspondiente, el interesado puede entender reconocido o ejercitar su derecho o iniciar una actividad desde el día en que tenga lugar dicha presentación y queda sujeto a las potestades de comprobación, control e inspección que tenga atribuida la Administración correspondiente.

El incumplimiento del deber de presentar la declaración responsable o la comunicación previa o la existencia de algún defecto en los datos que deben contener (entendiéndose por estos la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore) tiene como consecuencias la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar; la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado; el surgimiento de la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente. En todo caso, la concurrencia de las anteriores circunstancias, así como la determinación de sus concretos efectos, requiere de una resolución de una Administración pública que las declare.

Para facilitar el cumplimiento de las técnicas examinadas, el art. 71 bis LPAC establece una serie de mecanismos que obligan a las Administraciones públicas, como el deber de estas de tener permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa que se han de facilitar de forma clara e inequívoca, pudiéndose presentar a distancia y por vía electrónica, en todo caso.

Acumulación de procedimientos


El principio de eficacia y el de economía procedimental justifican la posibilidad prevista en el art. 73 LPAC de disponer, por parte del órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, la acumulación de procedimientos cuando, cualquiera que haya sido su forma de iniciación (de oficio o a instancia del interesado), guarden identidad sustancial o íntima conexión. El acuerdo de acumulación no es susceptible de recurso alguno (aunque nada impide que en un eventual recurso contra la decisión final se alegue una irregularidad en este trámite).

Fuente:
Apuntes de Derecho Administrativo I para la Licenciatura y el Grado en Derecho (Facultad de Derecho, Universidad de Cádiz) de María Zambonino Pulito. Páginas 95-99.