Los medios con los que cuenta la Administración para limitar la actividad de los particulares son: la reglamentación, la autorización, las prohibiciones y los mandatos. Una enumeración recogida en la Ley de Bases del Régimen Local (Ley de Bases 7/1985, de 2 de abril, de 1985) (artículo 84).
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| La autorización es la técnica más importante de la actividad de limitación de la Administración Pública. |
- La Reglamentación
En el reconocimiento a las Administraciones Públicas de una potestad reglamentaria, encontramos la primera forma de intervención administrativa limitadora, nos referimos a aquella que tendrá lugar a través de la reglamentación. Las distintas Administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales), con apoyo en la ley y como desarrollo de ésta, podrán imponer determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a través de los reglamentos.
Mediante una norma de rango reglamentario la Administración pública podrá imponer limitaciones e incluso deberes a los administrados. Unas veces se establecerá de forma directa a través del articulado del Reglamento (en el texto reglamentario se consagran esas limitaciones o esas obligaciones a los particulares afectados por la norma en cuestión), y otras, a través de la norma reglamentaria, su autor regulará las diferentes formas de esa actividad limitadora (como pudiera ser la autorización para desarrollar determinadas actividades o para ejercer derechos concretos, o prefigurando el contenido de las órdenes -mandatos o prohibiciones- para casos concretos).
- La Autorización
La autorización es la técnica más importante de la actividad de limitación. Podríamos definirla como el acto administrativo con el que la Administración permite el ejercicio de un derecho o facultad al administrado, es el acto por el que la Administración habilita al sujeto para el ejercicio de una actividad. Paradójicamente, la autorización no limita derechos sino que los amplía, los libera. En este punto, nos podríamos preguntar ¿por qué incluimos a las autorizaciones entre las técnicas de la actividad de limitación de las Administraciones Públicas?, la razón es bien sencilla, estamos ante una autorización cuando el ejercicio de un derecho o de una facultad está condicionado (no hay plenitud en el disfrute del derecho). Se condiciona el ejercicio de un derecho a una previa actividad administrativa (en forma de autorización).
A la hora de analizar la técnica autorizatoria nos vamos a encontrar con dos posiciones doctrinales diferentes. La discusión se centra en la preexistencia o no del derecho del particular a realizar la actividad sujeta a control administrativo:
. Una parte de la doctrina considera que la autorización es un acto reglado administrativo que anula una prohibición respecto al ejercicio de un derecho o de una libertad preexistente (Ramón PARADA VÁZQUEZ).
. Un segundo grupo considera que la autorización es un acto administrativo con el que se levantaría una prohibición preventivamente establecida por una norma de policía, y de la que nacería un derecho ex novo (entre ellos los profesores Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ).
+ Algunas diferencias entre autorización y concesión
Una de las diferencias entre autorización y concesión radicaría en la existencia previa o no del derecho en cuestión; mientras que en la autorización habría un derecho preexistente del particular, en la concesión éste nace justamente del acto concesional.
+ Extinción de las autorizaciones
El concepto de autorización debe limitarse a los supuestos en que no hay limitación en el número de los beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento (como ocurre por ejemplo, en las licencias de caza o en las licencias urbanísticas, etc.), reservando el concepto de concesión en los demás supuestos en que la legislación permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el número de beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en función de condiciones establecidas legalmente (imaginemos la utilización de los bienes de dominio público de forma privativa).
+ Condicionamiento, transmisión y extinción de las autorizaciones
a) Condición:
Si consideramos que la autorización es un acto reglado no sería posible aceptar que las autorizaciones pudiesen modularse de forma discrecional a través de determinaciones accesorias: condición, término y modo. Circunstancias que por otra parte sí que son predicables respecto a las concesiones. Ahora bien, entre la normativa nos vamos a encontrar con algunas situaciones en las que el legislador incluye condicionantes a la hora de resolver sobre la concesión o no de una autorización (véase entre la normativa local), pero en realidad estaríamos ante condiciones previstas YA en la propia normativa (diferentes de aquellas otras que libremente pudieran introducirse).
b) Transmisibilidad:
¿Podemos transmitir a un tercero una autorización que la Administración nos haya otorgado?: dependerá de la propia autorización. Si se trata de autorizaciones otorgadas “intuito personae” (en razón de la persona) no será posible su transmisión (y ello, porque se ha otorgado atendiendo a características personales del beneficiario, que no tendrían que coincidir con las de la persona a la que se pretende transmitir). Ahora bien, en la mayoría de los casos las autorizaciones recaen sobre una actividad, supuestos en los que sí será posible la transmisión. Pensemos en una licencia de obra (será indistinto que la haya solicitado el Sr. A o el Sr. B, lo importante es que se cumplan los requisitos objetivos exigidos conforme a la normativa urbanística local); pero diferente será una licencia de caza o de conducción (el permiso de conducir), en estos casos sí que son autorizaciones intuito personae (son nominativas, ya que para su concesión se han tenido en cuenta características personales del sujeto: por ej. Condición física, conocimientos sobre la materia ad hoc, etc.).
+ Extinción de las autorizaciones
. Por su ejecución (ej. Una licencia de obra).
. Por el transcurso del tiempo (una autorización que haya sido otorgada por un tiempo concreto, ej. Permiso de conducir transcurrido el tiempo nos vemos en la obligación de renovar o se extingue).
. Por renuncia.
. Por revocación (por incumplimiento de las condiciones establecidas).
. Anulación (cuando han sido otorgadas de forma errónea).
+ Procedimiento autorizatorio
Sobre las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se desarrolla por Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de desarrollo de la LRJAP (relativo a las autorizaciones en el ámbito de la Administración General del Estado). La estructura básica del procedimiento autorizatorio:
. Solicitud de la autorización.
. Aportación de documentos.
. Resolución (siempre motivada y con un plazo de 3 meses). En cuanto al silencio, bien es cierto que la regla general es el silencia positivo, habrá que estar a lo dispuesto en la normativa aplicable.
- Órdenes, mandatos y prohibiciones
La Administración Pública cuenta con la posibilidad de emitir órdenes positivas, es decir, mandatos que obligan al administrado a una determinada actividad, así como órdenes negativas o prohibiciones absolutas que impiden al sujeto realizar cierta actividad. Estaríamos ante otras modalidades de intervención administrativa.
Las órdenes son: “actos por los que la Administración, sobre la base de una potestad de supremacía, hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibición), cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de desobediencia”.
- Comunicaciones a la Administración Pública: Declaración responsable y comunicaciones previas
Como consecuencia de la transposición a nuestro Derecho interno de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, a finales del año 2009 (por Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), las fórmulas o técnicas de intervención administrativa que eran características en determinados sectores, dejan paso a nuevas figuras: las Comunicaciones Previas y las Declaraciones Responsables. Si bien no podríamos considerarlas en sentido estricto como técnicas de control en sí mismas (como pudieran ser las autorizaciones), sí que es cierto que a partir de ellas entran en juego los mecanismos y herramientas de supervisión ordinarios de la Administración pública; el particular interesado en ese sector ejerce un derecho o una actividad susceptible de control e inspección administrativa y de la que tiene conocimiento la Administración pública competente gracias al documento que éste ha de presentar, bien en forma de comunicación previa o bien como Declaración responsable.
Su regulación general aparece en el artículo 71 bis de la LRJAPyPAC (incluido por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre – Ley Ómnibus), un precepto desde el que se establecen las bases conceptuales de ambas figuras, y que será el punto de partida al uso extensivo y masivo a partir de ese momento entre las normas y leyes sectoriales que se vieron afectadas igualmente por la Ley Ómnibus referida.
+ Declaración responsable
Es el documento que suscribe un interesado en el que se manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder a un derecho o facultad o para su ejercicio (estos requisitos tienen que estar recogidos en la misma declaración responsable); en él dejará constancia que dispone de la documentación que acredita dicho cumplimiento, y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo necesario (inherente a dicho reconocimiento o ejercicio).
+ Comunicación previa
Es el documento por el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración pública competente sus datos identificativos y demás requisitos para el ejercicio de un derecho o iniciar una actividad (de acuerdo con lo establecido en el artículo 70. 1 de la LRJAPyPAC).
En ambos casos, la inexactitud, falsedad u omisión de cualquier dato esencial, manifestación o documento que se incorpore o acompañe a la declaración responsable o comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de dichos documentos, tendrá como consecuencia la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o de la actividad afectada desde el mismo momento en que la Administración Pública competente tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Cuando se diesen las circunstancias que acabamos de describir (ausencia del cumplimiento de las directrices de las declaraciones responsables o comunicaciones previas), en la resolución administrativa adoptada al efecto por la Administración pública, podrá incluirse como obligación para el interesado la restitución de la situación jurídica al momento previo al reconocimiento del derecho o al ejercicio de éste o al inicio de la actividad (efectos derivados de la presentación de dichos documentos, según hemos visto), así como la imposibilidad de que éste inicie un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado.
Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos tanto de declaraciones responsables como de comunicaciones previas, que deberán ser facilitados de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, podrán presentarse a distancia y por vía electrónica.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
