lunes, 14 de julio de 2014

Clasificación de las potestades administrativas



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La enumeración completa y detallada de todas y cada una de las potestades que adornan a las Administraciones públicas constituye prácticamente el esquema de todo el Derecho administrativo. Su estudio detallado, dentro de los diversos ámbitos de actuación de las mismas equivale a la propia exposición del Derecho administrativo. Por ello, la tarea que nos incumbe realizar ahora, mucho más modesta, naturalmente, es un acercamiento a los tipos básicos de potestades administrativas a través de la descripción de las clasificaciones más comunes.

Potestades administrativas

- Potestades innovativas y conservativas


Esta primera clasificación, de escaso interés y de carácter meramente descriptivo, nos acerca a cual puede ser genéricamente el contenido y el fin de las diversas potestades.

+ Potestades innovativas


En el caso de las innovativas el contenido se cifra en crear, modificar, extinguir situaciones jurídicas. Es el caso de la potestad de autorizar que genera autorizaciones o permisos, potestad concesional, para otorgar concesiones administrativas, expropiatoria, sancionadora, reglamentaria. Mediante ellas se crean situaciones jurídicas o se modifican de una forma u otra las existentes.

+ Potestades conservativas


Por el contrario, las potestades conservativas: conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes sin modificarlas o destruirlas. A veces, es difícil ubicar una potestad en uno u otro término de la clasificación o, incluso, puede caber en los dos dependiendo del punto de vista que se adopte. Por ejemplo, la potestad sancionadora puede ser innovativa en cuanto que altera la situación jurídica del sancionado o conservativa en cuanto que se atribuye a la Administración para asegurar la defensa de determinadas situaciones que se juzgan dignas de protección.

Esta clasificación carece de consecuencias jurídicas, tiene escaso rigor y, salvo un interés de descripción aproximada, no tiene mayor trascendencia.

- Potestades de supremacía general y de supremacía especial


Mucho mayor interés tiene esta clasificación que aborda el contexto jurídico en que se atribuyen y ejercen las potestades administrativas.

+ Potestades de supremacía general


Son potestades de supremacía general las que corresponden al Poder público en cuanto tal definiendo la posición que como tal le otorga el ordenamiento jurídico. Los sometidos son los ciudadanos e incluso personas, que no tienen esta cualidad, lo que se denomina los simples administrados que se encuentran respecto del poder en una general situación pasiva de inercia. Son la inmensa mayoría de las potestades administrativas: reglamentaria, expropiatoria, autorizatoria, sancionadora etc.

+ Potestades de supremacía especial


Las potestades de supremacía especial se otorgan a la Administración para reforzar su posición y, por tanto, también su poder ante situaciones que presuponen una vinculación más estrecha con determinados administrados que se denominan administrados cualificados, es decir, que en virtud de un acto previo, que ahora no interesa, han accedido a una situación de especial sujeción respecto de la Administración. Esta situación que, en muchos casos posee también importantes aspectos favorables al administrado -piénsese en un funcionario o el usuario de un servicio público-, comporta también un mayor rigor de su sometimiento a la Administración. Por ello, estos administrados están sujetos a potestades que no alcanzan a los demás. La más típica es la potestad disciplinaria que, distinta de la sancionadora, supone un reforzamiento de la misma. Sin embargo, conviene rechazar la utilización de esta clasificación para operar una relajación de la protección de los derechos fundamentales y de las exigencias del principio de legalidad, reduciéndolo en ocasiones a la nada, respecto de estos administrados.

- Potestades regladas y discrecionales


Esta es, con mucho, la clasificación más importante de las potestades administrativas y la que tiene un mayor contenido desde el punto de vista científico y práctico.

+ Potestad reglada


Decimos que una potestad es reglada cuando los elementos que la configuran están predeterminados en la norma. Constatado el presupuesto de hecho la Administración procede al ejercicio de la potestad de acuerdo con unas pautas preestablecidas.

+ Potestad discrecional


En cambio, es discrecional la potestad cuando la norma de atribución no define por completo y al detalle algunos de los elementos de la potestad remitiendo su ejercicio o la forma de hacerlo a la libre voluntad de la Administración en cuanto gestora de los intereses generales.

En el caso de la potestad reglada, ante la constatación de la situación fáctica a la que la norma anuda el ejercicio de la potestad, la Administración ha de actuar en los términos que la norma le indique sin efectuar ningún posible planteamiento de la conveniencia o no de su actuación y sin valorar cual ha de ser la forma de su actuación que deberá ajustar a lo que la norma predetermina. Implica, pues, una labor mecánica de aplicación de la norma.

La potestad discrecional significa que el autor de la norma, de ordinario el legislador, voluntariamente y ante la imposibilidad de valorar las circunstancias concretas de la realidad de cada momento desde la necesaria abstracción y generalidad de la Ley, deja en manos de la Administración que complete por sí la apreciación de las circunstancias y actúe de la forma que estime más conveniente para los intereses generales cuyo servicio le corresponde. La Administración puede optar entre soluciones diversas, todas ellas, en principio aceptables. Sólo las circunstancias concretas del caso determinarán que alguna o algunas no sean aceptables.

De aquí se desprende que la discrecionalidad es una técnica vinculada al principio de eficacia pues con ella se pretende crear el mecanismo que permita un acercamiento a la realidad antes de decidir, propiciando de esta manera la decisión más ajustada a la protección de dichos intereses generales o, dicho de otro modo, buscando el acierto en el ejercicio de la potestad. Pero de lo dicho también ha de concluirse que la discrecionalidad de las potestades no tiene como finalidad favorecer el capricho, ni la incuria, ni mucho menos la arbitrariedad de las autoridades y funcionarios, ni un funcionamiento parcial o partidista de los mismos, sino de dotarlos de medios jurídicos para que actúen con eficacia. Debe tenerse muy claro desde este momento que discrecionalidad no es arbitrariedad ni supone un expediente de inmunidad a favor de la Administración. Esta se encuentra sujeta a los mismos controles tanto si actúa de modo reglado como si actúa de forma discrecional, sin perjuicio de que se planteen dificultades y problemas mucho mayores en el control de la actividad discrecional que en el de la reglada, como enseguida vamos a ver.

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Fuente:
Apuntes de Derecho Administrativo I para la Licenciatura y el Grado en Derecho (Facultad de Derecho, Universidad de Cádiz) de María Zambonino Pulito.

Imagen: IntegraLOCAL