El régimen específico de las ayudas públicas y demás medidas de fomento se contiene en la legislación sectorial, bien del Estado o de las Comunidades Autónomas, e incluso en normas reglamentarias. En cuanto a una regulación general, hasta hace bien poco se encontraba en la Ley General Presupuestaria (aprobada por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre), concretamente en los artículos 81 y 82 (se reglaban cuestiones de autorización y control de gastos). Posteriormente, y en desarrollo de la Ley 30/1992, y de la propia Ley General Presupuestaria, se aprobó un Reglamento para la concesión de subvenciones públicas (Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre), aplicable sólo en el ámbito estatal o en materias sobre las que el Estado tenía competencia normativa plena. Finalmente se ha aprobado la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, con la que el legislador pretende cubrir las lagunas que existen en la regulación de este tipo de actividad administrativa, atendiendo a los principios de transparencia, eficacia y seguridad jurídica. La Ley se aprueba al amparo del artículo 149.1 de la CE, en sus apartados: 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), 14 (hacienda general) y 18 (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas).
Buena parte de la Ley tiene carácter básico y aplicable a todas las Administraciones Públicas (es decir, que no toda su regulación será de obligado cumplimiento). Los preceptos no básicos se aplican (Disposición Final primera):
+ A la Administración General del Estado.
+ A la Administración local, (OJO, si la Comunidad Autónoma asume competencias en materia de régimen local, únicamente serán de aplicación a la Administración local aquellos preceptos que tengan carácter básico).
+ Los casos en los que la Administración General del Estado tenga competencia para la regulación plena o básica de las subvenciones, aunque la gestión sea competencia de las Comunidades Autónomas.
+ A los organismos y entidades de derecho público (cuando las subvenciones que se vayan a otorgar sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas) dependientes y vinculadas a las anteriores Administraciones territoriales (estatal y local).
Algunas disposiciones de la Ley serán igualmente de aplicación a las ayudas otorgadas por entes públicos que se rigen por el derecho privado y a las fundaciones del sector público. Las subvenciones otorgadas con cargo a los fondos europeos se rigen por sus disposiciones específicas y sólo supletoriamente por la Ley General de Subvenciones.
- Requisitos y bases para el otorgamiento de las subvenciones
Ya vimos el concepto de subvención (-artículo 2 de la Ley General de Subvenciones - cualquier disposición dineraria efectuada por una Administración Pública a favor de una persona pública o privada, siempre que se den los siguientes requisitos (3):
+ Entrega sin contraprestación directa de los beneficiarios;
+ Que esa entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objeto, ejecución de un proyecto, realización de una actividad, o cualquier otra situación.
+ Que el proyecto o la actividad tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social.
Aparte de la comunicación del proyecto de subvención a la Comisión europea cuando proceda, los REQUISITOS son:
+ Aprobación de las normas que establezcan las bases reguladoras de la subvención: la bases se aprueban normalmente por una Orden Ministerial, en el caso de la AGE, o por una Ordenanza en los supuestos de la Administración local (ahora bien, ya vimos que podía darse el caso en el que las ayudas fuesen creadas desde una norma con rango de ley). Las bases concretan: objeto, requisitos de los beneficiario, condiciones de solvencia de las entidades colaboradoras, procedimiento, órganos competentes para su otorgamiento, medidas de garantía, posibles incumplimientos, circunstancias por las que se pueda modificar la subvención, etc.
+ Las bases deben ser publicadas en el Diario oficial correspondiente.
a) Existencia del crédito presupuestario adecuado.
b) Tramitación del procedimiento correspondiente.
c) Fiscalización previa y aprobación del gasto.
d) Competencia del órgano concedente.
+ El beneficiario
Tiene la condición de beneficiario de la subvención la persona que haya de realizar la actividad que fundamenta su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión. Podrán tener esta condición las personas físicas y jurídicas (agrupaciones públicas o privadas, comunidades de bienes, etc.) (Siempre habrá que estar a lo dispuesto en las bases).
Los beneficiarios deben reunir los requisitos específicos previstos en las bases reguladoras y en la convocatoria. La Ley de Subvenciones regula algunas de las causas que impedirán obtener la condición de beneficiario (art.13.2). Entre ellas el haber sido condenado penalmente o sancionado administrativamente con la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones, insolvencia, haber dado lugar de forma culpable a la resolución de un contrato celebrado con la Administración, tener residencia fiscal en un paraíso fiscal, etc.
El beneficiario estará sujeto a un conjunto de obligaciones (artículo 14 de la LGSub): cumplir los objetivos de la subvención, justificarlo ante el órgano o entidad competente, someterse a actuaciones de control, y en caso de incumplimiento, reintegrar las cantidades obtenidas.
+ Financiación
Sobre la financiación se establecen algunas reglas en la LGSub (art. 19). Aunque tendremos que acudir a las bases de cada subvención para conocer cómo será esa financiación. Entre las diferentes opciones, el legislador permite que se acuerde la cofinanciación (por la que el beneficiario podrá asumir una parte de los costes a su cargo). Incluso también será posible la existencia de varias subvenciones o ayudas complementarias, salvo que la norma reguladora establezca un régimen de incompatibilidad (en todo caso, el beneficiario está obligado a comunicar al órgano concedente la obtención de otras ayudas o recursos para la misma actividad). No podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que determine la convocatoria.
+ Procedimiento de concesión de las subvenciones
Normalmente las subvenciones se otorgan en régimen de concurrencia competitiva (ya vimos la posibilidad de acordar subvenciones o ayudas de forma directa: cuando hayan sido previstas nominativamente en las leyes de presupuestos; cuando así se establezca en una norma con rango de ley; o se den razones de interés público, social, económico o humanitario). En estos casos deberá tramitarse un procedimiento que se inicia siempre de oficio y mediante convocatoria pública. Las solicitudes se presentarán en el plazo y forma establecida en cada caso; y la instrucción de la misma corresponderá a un órgano instructor diferente al concedente. El órgano instructor realizará las actuaciones oportunas y solicitará los informes que se consideren necesarios, tras lo cual, aprobará una propuesta de resolución motivada, que por regla general se someterá al trámite de audiencia pública. Cuando así se prevea entre las bases reguladoras, se podrá realizar el prorrateo del importe global de la subvención entre todos los beneficiarios.
+ Justificación y gestión
Los beneficiarios deben justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos, para lo cual deberán aportar los documentos acreditativos y la rendición de cuentas. Su incumplimiento llevará aparejado el deber de reintegro de la subvención. El órgano concedente deberá comprobar la justificación realizada, incluso la de los gastos. De acuerdo con la justificación de gastos y la comprobación de los mismos, la Administración procede al pago de la subvención en los términos establecidos en el acto de concesión. Podrán realizarse abonos a cuenta o pagos fraccionados y también pagos anticipados.
+ Reintegro de la subvención
La declaración de la nulidad o anulabilidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, ya sea en vía administrativa de recurso o revisión de oficio, conforme a las reglas generales de la ley 30/1992, o ya sea en vía judicial, llevará consigo la obligación del beneficiario de devolver las cantidades percibidas.
Igualmente, procederá el reintegro en casos de obtención fraudulenta, por ejemplo, cuando se haya obtenido la subvención falseando las condiciones requeridas Para su concesión. También procede el reintegro cuando por la Unión Europea se haya adoptado una decisión que ordene la devolución de las ayudas recibidas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 87 a 89 del TCE (artículo 37.1 letra h) de la Ley General de Subvenciones).
La obligación del reintegro recae sobre los beneficiarios y, en su caso, sobre las entidades colaboradoras. Cuando se trate de personas jurídicas y de uniones o agrupaciones sin personalidad, los miembros de las mismas responden solidariamente en relación a las actividades subvencionadas que se hayan comprometido a efectuar. De la obligación de reintegro de sociedades y otras personas jurídicas responden también subsidiariamente los administradores o representantes legales que no hayan hecho los actos que les correspondían necesarios para el cumplimiento de las obligaciones de la entidad beneficiaria. Las cantidades a reintegrar tienen naturaleza de ingresos de derecho público.
El derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro prescribe a los cuatro años, que se computa según los casos desde el momento de la concesión de la subvención, desde que finaliza el plazo para presentar la justificación o desde que termina el plazo para cumplir las condiciones. Dicho plazo se interrumpe por el inicio de acciones por la Administración, con conocimiento del beneficiario o de la entidad colaboradora, tendentes a determinar la existencia de una causa de reintegro. OJO, la obligación de reintegro es independiente de las sanciones administrativas que correspondan por el incumplimiento de las obligaciones del beneficiario.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
