Para comprender la evolución histórica reciente de la técnica expropiatoria en nuestro país, y poder percibir así el completo sentido de la figura en la actualidad, hemos de hacer una referencia al Derecho comparado, en concreto, al modo en que se ha desenvuelto la expropiación forzosa en Francia. De este modo podremos ver como partiendo de similares bases doctrinales el Derecho administrativo del país vecino y el nuestro han evolucionado siguiendo pautas distintas en esta materia hasta el punto de que, mientras que en otras instituciones, figuras o técnicas se produce un fuerte paralelismo entre uno y otro -a veces incluso una perfecta sintonía-, en este caso las diferencias son bien notables, lo que pone de manifiesto la diversidad del Derecho administrativo continental y la singularidad dentro de él del español.
- Punto de partida: surgimiento de la Administración pública moderna
El punto de partida de nuestra exposición ha de situarse en el periodo de surgimiento de la Administración pública moderna y no puede ser otro que la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuyo artículo 17 establecía las reglas que habrían de cumplirse para desposeer a los propietarios de sus bienes, empleando la siguiente fórmula: "siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie podrá ser privado de ella sino cuando la necesidad pública, legalmente constatada, lo exija claramente y con la condición de una indemización justa y previa". Este precepto, y al igual que ocurría con otros que se recogían en dicha Declaración, suponía una identificación de los revolucionarios franceses con los valores de una clase social en esos momentos emergente, la burguesía, y dentro de ellos, con el esquema tradicional de la propiedad como derecho del que no se podía privar, dada su inviolabilidad, a los ciudadanos, salvo que dicha privación viniese justificada al más alto nivel normativo y siempre y cuando se satisfaciese de modo previo y justo la desposesión sufrida.
- Ley de Napoleón: se incorpora la intervención del Poder Judicial a supuestos de expropiación por la Administración
De este planteamiento, que podemos considerar común en el Derecho continental -no cabe olvidar que el constituyente gaditano, en el art. 172.10 de la Constitución de 1812 sentó en una bases similares la utilización de esta técnica jurídica en nuestro país-, se pasó a un enfoque distinto en Francia a partir de 1810, año en el que bajo las directrices de Napoleón se promulgaría una ley que incorporaba la intervención del Poder Judicial a aquellos supuestos en los que la Administración quisiese expropiar, incurriendo así en una evidente incongruencia si tenemos presente el pensamiento administrativo de su promotor (uno de los grandes modeladores de la Administración pública moderna cargada, como es sabido, de notables privilegios respecto de los que siempre se mostró partidario): para expropiar no bastaría la voluntad administrativa, sino que sería necesaria una resolución judicial recaída en un proceso de naturaleza civil articulado de modo sumario. De esta manera se consagraba una fórmula procesal basada en la desconfianza hacia la Administración y respecto de la que los propietarios no podían sino estar de acuerdo dadas sus, en principio, mayores garantías.
- Reordenación del procedimiento expropiatorio tras la rígida fórmula napoleónica
La rigidez de la fórmula napoleónica, aún a pesar de sufrir todo tipo de alteraciones a lo largo de los años, tiene todavía vigencia en Francia ya que en 1958, bajo la presidencia del general De Gaulle, se reordenó el procedimiento expropiatorio en dos fases: una primera de carácter administrativo en la que se declara la utilidad pública de la operación expropiatoria y se acuerda la necesidad de ocupación, y una segunda, ya ante el juez civil, en la que de fija el justiprecio y se transfiere la cosa a la Administración. Esta formulación ha llegado hasta nuestros días sin que los gobiernos republicanos posteriores hayan procedido a la revisión de sus presupuestos rectores.
- Evolución en España de la figura expropiatoria
En España, por el contrario, la evolución de la figura expropiatoria fue totalmente distinta, y aunque no faltan disposiciones que podemos agrupar bajo la fórmula procesalista civil (de manera muy clara se recogen en la Constitución de 1869, y en el Decreto de 12 de agosto del mismo año), este modo de entenderla no arraigó finalmente, quedando como exponente de una concepción más teórica que real, lo que explica que la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 se decantara, sin ningún tipo de dudas, por el modelo administrativo puro, rechazando así cualquier papel en este terreno al juez civil e interviniendo el juez administrativo sólo en sede de control jurisdiccional posterior.
La explicación de porqué no llegó a consolidarse un planteamiento como el citado en nuestro país es demasiado compleja para poder resumirla en unas pocas líneas, aunque pueden intuirse algunas de sus causas, tales como la tradicional debilidad del Poder judicial respecto al ejecutivo, la necesidad de contar con un instrumento utilizable de manera rápida por los responsables administrativos en periodos históricos marcados por la realización de numerosas obras públicas, la indiferencia de los propietarios respecto a una u otra solución debido al estado de los tribunales, especialmente en el siglo pasado, lo que no garantizaba un mejor tratamiento a los mismos, por mucho que fuera su propensión favorable a los mismos, etc.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
