sábado, 16 de agosto de 2014

Del principio de irresponsabilidad a la responsabilidad objetiva y directa de la Administración



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El régimen de que actualmente se dota a la responsabilidad de la Administración en el ordenamiento jurídico español es fruto de una evolución paralela a la que tiene lugar en los países de nuestro entorno, en los que en general se parte de un principio de irresponsabilidad, inspirado en la máxima inglesa the king can do no wrong. En toda Europa, en un momento inicial, se entendería que los daños causados por la actuación de los agentes del soberano no daban lugar a responsabilidad, concepción que se mantendría durante los Estado moderno, absolutista y bien entrado el liberal.

Responsabilidad de la Administracion

- Introducción del principio de responsabilidad en los distintos sistemas: anglosajón, estadounidense o francés 


La introducción del principio contrario revestiría, sin embargo, formas diversas en los distintos sistemas. En los países anglosajones se haría a través de las leyes (Crown Proceeding Acta de 1947, en Gran Bretaña y Federal Tort Claims Act de 1946, en Estados Unidos). Por su parte, en el Derecho francés, el reconocimiento de la responsabilidad de la Administración se debe, principalmente, a la labor de la jurisprudencia del Consejo de Estado –será en el famoso Arrêt Blanco de 1873, donde por primera vez se afirme el principio de responsabilidad de la Administración y se diferencie del régimen establecido en el Derecho Civil-.

- Introducción del principio de responsabilidad de la Administración en el ordenamiento español: vía legislativa


Aunque de construcción conceptual más cercana a la del país vecino, dada la posición de nuestro sistema administrativo en el de régimen administratif, el principio de responsabilidad de la Administración se introduciría en el ordenamiento español al modo anglosajón, vía legislativa: una vez superado el principio de irresponsabilidad -considerado como una de las manifestaciones de la soberanía estatal-, en base al cual los daños producidos por la actividad de los Poderes Públicos no son indemnizables, comenzarán a recogerse, de manera tímida y puntual, excepciones en normas sectoriales que establecerán la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de ciertos servicios públicos (v. gr., Ley de ferrocarriles de 1842). La construcción de un completo régimen de responsabilidad se deberá, no obstante, a la labor doctrinal y jurisprudencial que servirá así para complementar tales reconocimientos legales.

- Notas características del sistema de responsabilidad de la Administración


Por lo que hace a las notas que van a conformar dicho régimen en nuestro Derecho, la evolución sufrida por éste culmina en la configuración de un régimen de responsabilidad objetiva y directa, situándose en este punto el ordenamiento jurídico administrativo español en la vanguardia de los sistemas que nos rodean –la responsabilidad es indirecta en el sistema anglosajón, por su parte, en Derecho francés la línea evolutiva culminará en el establecimiento de una responsabilidad, que aunque no se concibe teóricamente como objetiva, consigue unos resultados prácticos muy similares-. Tal caracterización será no obstante fruto de un largo proceso en el que también han estado presentes las notas contrarias.

+ El daño derivado de la actividad desarrollada por funcionarios y agentes de la Administración se imputa a la Administración


A efectos de dejar sentadas las diferencias entre las distintas formas en que se ha concebido en nuestro ordenamiento la responsabilidad de la Administración, puede afirmarse que el daño derivado de la actividad desarrollada por los funcionarios y agentes de la Administración se imputa a ésta última, sin perjuicio de que en el supuesto de que los funcionarios o agentes sean responsables pueda la Administración repercutir a posteriori sobre los mismos. Es pues, una responsabilidad directa, frente a la indirecta, según la cual, la responsabilidad se imputa a los funcionarios o agentes y sólo cuando éstos no sean responsables será la Administración quien tenga que responder. Que la responsabilidad es objetiva supone, por otra parte, que se origina de una mera relación de causalidad entre el hecho lesivo y el daño producido, sin que para su producción se exija, como en el caso de que fuera subjetiva o culposa, la existencia de intencionalidad o negligencia.

- Código Civil de 1889: posibilidades del deber resarcitorio de la Administración a consecuencia de su funcionamiento


Pero como se ha señalado, la introducción de estos caracteres se producirá de forma paulatina en nuestro ordenamiento. En algunos casos, y a pesar de contar con resortes para ello, por resistirse a estas interpretaciones la propia jurisprudencia. Ha de citarse en este sentido el Código Civil de 1889, que contenía una regulación que permitía ampliar las posibilidades del deber resarcitorio de la Administración a consecuencia de su funcionamiento. En efecto, el artículo 1903 del Código Civil reconocía de forma expresa la responsabilidad indirecta de la Administración por los daños causados por sus agentes especiales. La remisión que este precepto hacía al artículo 1902 en cuanto a la responsabilidad por los hechos de los funcionarios, permitía asimismo el reconocimiento de la responsabilidad directa. Sin embargo la jurisprudencia restringiría la responsabilidad de la Administración al supuesto de que ésta actuara mediante agente especial, excluyéndose dicha responsabilidad en los casos de actos ejecutados por los funcionarios.

- Segunda República: admisión de la responsabilidad de la Administración


La admisión clara y expresa de la responsabilidad de la Administración en nuestro ordenamiento tiene lugar por primera vez durante la II República, cuya Constitución introduce, aunque de forma subsidiaria, la responsabilidad del Estado y las Corporaciones por los actos de sus funcionarios. Un paso más en este proceso, como ha venido siendo habitual en la evolución de muchas instituciones centrales del ordenamiento jurídico-administrativo, tiene lugar en el ámbito local. En tal sentido, la Ley municipal republicana de 1931 establecería –aunque sin mayores consecuencias dada la escasa aplicación práctica de la regulación que introducía- la responsabilidad subsidiaria de la Entidad local en los supuestos en los que la actuación del funcionario se produjera sin culpa o negligencia; la responsabilidad sería directa, por su parte, en aquellos casos en los que la actuación estuviera exenta de tales elementos subjetivos. Será durante el período franquista cuando culmine la evolución del sistema y se produzca toda la normativa que constituye el precedente directo e inmediato de la regulación actualmente en vigor.

- Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954: fórmula amplia de responsabilidad de la Administración


Sería así la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF), la que recogería una fórmula amplia de responsabilidad de la Administración, entendiéndola como objetiva y directa, al establecer en el art. 121 que “dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo.” Los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa que regulaban la responsabilidad de la Administración (arts. 121 a 123) serían desarrollados posteriormente por el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa de 26 de abril de 1957 (REF), cuyas principales aportaciones son la expresa inclusión en el ámbito subjetivo de la responsabilidad de las Corporaciones locales y las Entidades institucionales y la regulación del procedimiento de reclamación de responsabilidad (arts. 133 y 134).

- Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956


Por su parte, la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, en este mismo sentido de ampliar los supuestos de responsabilidad, y con respecto a los actos políticos del Gobierno, a pesar de excluirlos de la fiscalización de esta jurisdicción, estableció el deber de indemnizar los daños producidos por estos actos así como la competencia de esta jurisdicción para el conocimiento de las cuestiones surgidas en relación a estas indemnizaciones [art. 2.b)]. Es también en este período en el que se incluyen los supuestos de caso fortuito dentro del ámbito de responsabilidad de la Administración, y se hace de forma implícita en el hoy derogado art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, al excluirse expresamente, de los supuestos indemnizatorios, los casos de fuerza mayor.

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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.