El cumplimiento por parte de la Administración Pública de reparar la lesión causada al particular a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos puede ser reclamado tanto en vía administrativa como en vía judicial.
Cuando se trate de un acto lícito, la reclamación administrativa tiene carácter previo a la jurisdiccional. En cuanto que la reclamación se intente practicar respecto de una actuación material o de la inactividad de la Administración, la LJ (arts. 29 a 32) configura la reclamación administrativa como una opción para el particular que por ello podrá optar por reclamar directamente en el orden contencioso-administrativo la responsabilidad administrativa. En fin, tratándose de actos ilícitos pueden presentarse, a su vez, tres posibilidades. En primer término, el art. 35 LJ permite la acumulación de la reclamación de responsabilidad en el recurso contencioso-administrativo interpuesto previamente en cualquier momento, entendiéndola la doctrina extendida también al recurso administrativo; en segundo lugar, el art. 142.4 LPAC permite la posibilidad de esperar a obtener la invalidez en vía administrativa o jurisdiccional para proceder a la reclamación de responsabilidad. Por último la jurisprudencia admite el resarcimiento por los efectos del acto sin necesidad de impugnación previa de la invalidez del mismo en el plazo de un año desde la cesación de los mismos.
En definitiva, puede decirse que la reclamación de la indemnización por daños sufridos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos puede acumularse al recurso, administrativo o contencioso-administrativo, o plantearse de forma independiente.
- La reclamación en vía administrativa
El procedimiento en vía administrativa se encuentra regulado en el artículo 142 LPAC, que es desarrollado por el Capítulo II RRP. Al procedimiento general debe añadirse el abreviado, regulado en el artículo 143 LPAC y en el Capítulo III RRP. A ambos son comunes las reglas de atribución de competencias establecidas al efecto en las dos normas citadas, en función de las cuales la competencia para la iniciación e instrucción de los procedimientos se determinará conforme a las normas del Capítulo I del Título II LPAC, y la relativa a la resolución la ostenta, en la Administración General del Estado, el Ministro respectivo o el Consejo de Ministros cuando una Ley así lo disponga; en las Administraciones autonómica y local, el órgano correspondiente, por lo que habrá de estarse a la correspondiente norma institucional.
+ Procedimiento general
a) Iniciación
La iniciación del procedimiento puede tener lugar por reclamación de los interesados o de oficio.
La iniciación de oficio supuso una auténtica innovación introducida por la Ley 30/1992, pues la LEF únicamente preveía la iniciación a instancia del perjudicado. El acuerdo de iniciación puede adoptarse por el órgano competente para ello bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o por denuncia, cuando dicho órgano entienda que se han producido lesiones en los bienes y derechos de los particulares. El RRP únicamente determina el contenido de la petición procedente de otros órganos, en cuyo caso establece la necesidad de que ésta individualice la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo. Acordada la iniciación deberá notificarse a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de siete días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El acuerdo de iniciación conlleva la instrucción de oficio del procedimiento, aunque el particular presuntamente lesionado no se hubiere personado en el plazo establecido.
Cuando el procedimiento se inicia a instancia del interesado, la reclamación habrá de dirigirse al órgano competente, ajustándose su contenido al general previsto por el artículo 70 LPAC para todas las solicitudes de iniciación de procedimientos, aunque deben añadirse como contenidos específicos de la reclamación de responsabilidad las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo. Al escrito deberán acompañarse, además, cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos así como la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. Admitida la reclamación, el procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites pudiéndose acordar la acumulación de la reclamación a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso alguno.
b) Instrucción
La fase de instrucción, compuesta por una serie de actos dirigidos a la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en cuya virtud deba pronunciarse la resolución, se rige por los principios que informan, en general, la instrucción del procedimiento administrativo. Conlleva los siguientes trámites: a) práctica de las pruebas declaradas pertinentes –únicamente podrán rechazarse, mediante solicitud motivada, las manifiestamente improcedentes o innecesarias-; b) solicitud de los informes necesarios para resolver –en cualquier caso es considerado necesario el informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable-; c) audiencia al interesado –a cuyo fin deberá dársele traslado de una relación de los documentos obrantes en el procedimiento al objeto de obtener copia de los que estime convenientes-; d) dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico, en su caso, en los supuestos en los que así se disponga por la LOCE o la norma autonómica correspondiente, que deberá emitirse en un plazo máximo de dos meses y pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la LPAC.
c) Terminación
La terminación del procedimiento ha de tener lugar en el plazo de veinte días desde la recepción, en su caso, del dictamen o, cuando éste no sea preceptivo, desde la conclusión del trámite de audiencia y puede producirse mediante resolución o terminación convencional.
La resolución tendrá lugar cuando no se estime procedente formalizar la propuesta de terminación convencional y debe pronunciarse, al margen de los extremos contemplados con carácter general para la resolución de cualquier procedimiento administrativo en el art. 89 LPAC, específicamente sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo.
La terminación convencional, por su parte, podrá ser acordada en cualquier momento del procedimiento anterior a la resolución. En caso de que el acuerdo indemnizatorio se adopte con anterioridad al trámite de audiencia, son preceptivos los trámites de informe y dictamen del órgano consultivo correspondiente. El acuerdo indemnizatorio se formalizará por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Tanto la LPAC como el RRP guardan silencio en cuanto al contenido del acuerdo, que deberá versar, junto a los extremos previstos con carácter general en el art. 88.2 LPAC, como mínimo, sobre idénticos pronunciamientos a los previstos para la resolución.
La falta de formalización del acuerdo, o de resolución expresa en un plazo de seis meses contados desde el momento de iniciación del procedimiento, obliga a entender que la resolución es contraria a la indemnización del particular. Por otra parte, tanto la resolución como el acuerdo indemnizatorio ponen fin a la vía administrativa.
+ Procedimiento abreviado
A fin de agilizar los supuestos más claros de reclamaciones de responsabilidad a la Administración, se contempla en la LPAC y el RRP la posibilidad de que el órgano competente, una vez iniciado el procedimiento general y siempre con anterioridad al trámite de audiencia, acuerde la sustanciación de un procedimiento abreviado a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento, siempre que sean inequívocas la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
La instrucción del procedimiento abreviado se reduce a los trámites de audiencia y de dictamen del órgano consultivo correspondiente, limitándose los plazos para la realización de tales actos a cinco y diez días respectivamente. La terminación, por su parte, podrá tener lugar mediante resolución o acuerdo indemnizatorio. El dictamen del órgano consultivo se contempla como trámite esencial y condicionante de la terminación del procedimiento abreviado toda vez que si su contenido es discrepante respecto de la propuesta de resolución o de acuerdo indemnizatorio deberá acordarse el levantamiento de la suspensión del procedimiento general y la instrucción del mismo.
Transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaído resolución, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento general podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.
+ El plazo de prescripción de la reclamación
El derecho a reclamar la responsabilidad de la Administración prescribe al año “de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo” (art. 142.5 LPAC). Los procedimientos de oficio, por su parte, podrán iniciarse mientras no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado.
La dicción literal del precepto transcrito ha suscitado diversas dudas, que deben resolverse teniendo presente la doctrina jurisprudencial que en relación al tema es abundante y constante en el sentido de interpretar de forma flexible y antiformalista el transcurso del plazo de prescripción, y que giran en torno a la consideración del día inicial en los supuestos de hechos y daños continuados.
Parece evidente que, en cuanto al hecho o acto, el momento inicial para el cómputo del plazo de prescripción ha de considerarse el momento en el que finalice el mismo, dada en el texto legal del término “producido”. De cualquier forma el hecho o acto pueden tener lugar con mucha antelación a la aparición de los efectos dañosos que originan, y en esta línea debe considerarse la introducción del inciso “o de manifestarse su efecto lesivo”, que prevalece a efectos del cómputo del plazo, debiendo considerarse como día inicial aquel en el que cesen dichos efectos (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 abril 1984), incluso a partir del momento de la determinación de su alcance, que indudablemente será un momento posterior, en la línea que el propio artículo 142.5 LPAC mantiene en torno a otro supuesto de lesión continuada, en el ámbito de las lesiones físicas o psíquicas, en cuyo caso el plazo de prescripción comienza a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Por otra parte, y en la medida en que se trate de un acto ilícito por razón de su fondo o forma que haya sido objeto de anulación en vía administrativa o judicial, la posibilidad ya expuesta de reclamar de forma independiente la responsabilidad administrativa determina que el plazo de prescripción haya de contarse desde que se dicte la Sentencia definitiva, como dispone el artículo 142.4 LPAC.
+ Procedimiento para la exigencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas
Ya se puso de manifiesto como la Ley 4/1999 ha configurado la reclamación de la Administración por la responsabilidad en que incurran las autoridades y personal a su servicio como una exigencia cuando la Administración hubiere indemnizado a los lesionados, quienes habrán de reclamar directamente a la Administración conforme al procedimiento anteriormente descrito, al desaparecer también con la Ley 4/1999 la posibilidad de acudir a la jurisdicción civil.
Por lo que respecta al procedimiento para exigir la responsabilidad al personal una vez se ha indemnizado al particular, la Ley se remite al reglamento. La regulación, por lo demás común a los procedimientos para la exigencia de responsabilidad al personal de la Administración tanto por daño a los particulares como a los bienes y derechos de ésta, se contiene en el art. 21 RRP que establece los siguientes trámites: iniciación de oficio, apertura de un período de alegaciones tras del cual tendrá lugar la práctica de las pruebas así como la audiencia al interesado. La resolución, finalmente, pone fin a la vía administrativa.
La LPAC contempla también la posibilidad de exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la civil derivada del delito, remitiéndose, en estos casos a la legislación correspondiente. No obstante deja claro que la acción penal no supone la suspensión del procedimiento administrativo, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
+ Procedimiento para la exigencia de responsabilidad derivada de la ejecución de los contratos administrativos
En los casos en los que la lesión se produce a consecuencia de la ejecución de un contrato administrativo, la reclamación habrá de seguir el procedimiento establecido en el artículo 98 LCAP, precepto que determina que el particular podrá requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños, y en virtud de esta resolución el particular procederá a reclamar la responsabilidad conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable según el supuesto. De esta forma cuando la resolución contemple como responsable a la Administración, el procedimiento habrá de ser, necesariamente, el descrito anteriormente.
- La jurisdicción competente para conocer de las cuestiones relativas a la responsabilidad de las Administraciones públicas
+ La unidad de jurisdicción y de derecho aplicable
Las cuestiones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas deben conocerse en el orden contencioso-administrativo. Podemos realizar esta afirmación con la rotundidad empleada tras la entrada en vigor de la LJ en diciembre de 1998 porque igualmente rotundo ha sido el art. 2.e) LJ al determinar que el orden jurisdiccional contencioso- administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con “la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación del que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social”. Con este precepto se da plena entrada a la denominada “unidad jurisdiccional” tantas veces reclamada por la doctrina administrativista y que tuvo su primer atisbo en el art. 144 LPAC ya comentado, que reconducía todos los supuestos de responsabilidad de la Administración cuando actuara en relaciones de derecho privado al procedimiento en la propia LPAC regulado.
No es sin embargo algo nuevo en nuestro ordenamiento, que la instauraría a través de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, confirmándose por la LJ56. Posteriormente, sin embargo, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, rompería la unidad remitiendo a la jurisdicción ordinaria las cuestiones de responsabilidad originada en relaciones de Derecho privado (comentarios a tal ruptura pueden verse en los trabajos de CLAVERO ARÉVALO y MARTÍN-RETORTILLO). De cualquier forma, y aunque la mayoría de la doctrina quiso ver lograda la unidad de jurisdicción en el art. 144 LPAC (por todos, GONZÁLEZ PÉREZ, LEGUINA VILLA), existían opiniones en contra, como la de SERRERA CONTRERAS, basadas en la ausencia de una atribución expresa de la competencia al orden contencioso-administrativo. Desde la óptica civilista, por su parte, se mantiene la unidad de jurisdicción a favor del orden civil por PANTALEÓN PRIETO.
No obstante, ha sido una constante previa a la publicación de la LPAC y que se ha mantenido con posterioridad, el conocimiento por parte de la jurisdicción ordinaria de supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración (en el orden civil, por todas, SSTS 27 julio 1993, 8 junio y 3 octubre 1994; en el ámbito de la jurisdicción social, SSTS de la Sala Cuarta 5 abril 1990, 5 febrero 1992, 23 julio 1993, 10 julio 1995 o 6 junio 1997), incluso cuando ésta actuaba en relaciones de Derecho público (la STS 27 junio 1972, de la Sala de lo civil). La LPAC debía por ello ser completada para la inadmisión en vía ordinaria de demandas frente a la Administración con la revisión de la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, revisión que ya se ha producido en el sentido indicado y que supone el punto final a una práctica comúnmente seguida que producía disfuncionalidades, fundamentalmente teniendo presente el componente irreductible de Derecho público que acompaña a toda la actividad administrativa producida en relaciones extracontractuales de Derecho privado, y que finalmente ha sido tenido en cuenta por el legislador al considerar competente la orden jurisdiccional que debe serlo.
Tal atribución debe además ser completada con el contenido del art. 144 LPAC, que en la nueva redacción que recibe en la Ley 4/1999 implica que, junto a la unidad de jurisdicción, se ha acogido igualmente la unidad de derecho material aplicable, que resulta ser el contenido en el Título X LPAC y no el ordenamiento jurídico privado, en línea con las tesis mantenidas por cierto sector doctrinal representado fundamentalmente por LEGUINA VILLA.
+ La unidad de jurisdicción en relación con la actividad de las entidades de Derecho público y la actividad administrativa concurrente con la de un particular
La unidad de jurisdicción es extensible a las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia que dependen de las Administraciones Públicas así como a los supuestos en los que la actividad administrativa que produce el daño concurre con la actividad de un particular. En el primer caso aunque la actividad de la entidad instrumental se ajuste al ordenamiento jurídico privado, pues como se razonó, tales entidades tienen la consideración de Administración pública. En el segundo, aunque la LJ guarde silencio al respecto, aunque curiosamente en el anteproyecto del texto legal, se añadía el siguiente inciso: “Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante podrá deducir también frente a ellos su pretensión de resarcimiento ante este orden jurisdiccional, no pudiendo en ningún caso ser demandada la Administración pública por este motivo ante los órganos civil o social”, inciso que desaparecería en la versión del proyecto aprobada por el Consejo de ministros después del dictamen del Consejo de Estado y cuya ausencia permanecería hasta el texto finalmente aprobado.
Sin embargo será la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial la que, al modificar el art. 9.4 de ésta, atribuya a los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo los supuestos de responsabilidad de la Administración concurrente con la de una particular. Al respecto establece el precepto citado en su segundo párrafo: “Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieren concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional”.
Se da así definitiva respuesta a las demandas doctrinales que reclamaban la necesidad de tratamiento unitario y unidad jurisdiccional en estos supuestos (CLAVERO ARÉVALO), en relación a los que la jurisprudencia civil venía considerando competente a este orden jurisdiccional (SSTS 15 octubre 1976, 8 y 30 julio 1994).
+ La jurisdicción competente para conocer de las cuestiones de responsabilidad derivadas de la ejecución de los contratos administrativos
Otro de los supuestos que habitualmente ha venido suscitando el debate doctrinal es el relativo a la responsabilidad derivada de la ejecución de los contratos administrativos, en cuyo caso no queda claro en la normativa aplicable la jurisdicción competente para su conocimiento. El carácter potestativo del requerimiento para que la Administración se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños previsto en el art. 97.3 TRLCAP y junto a ello la alusión a la interrupción del plazo de prescripción de la acción civil como consecuencia de dicho requerimiento no dejan sentada la competencia del orden contencioso-administrativo en cualquier caso, pero tampoco conlleva necesariamente la de la jurisdicción civil.
En este punto las opiniones doctrinales varían según la perspectiva desde la que la cuestión se aborde. Desde la doctrina civilista se defiende la competencia de la jurisdicción ordinaria (PANTALEÓN PRIETO), y debe señalarse que es ésta la que en la práctica ha conocido de la responsabilidad frente a concesionarios y contratistas, aplicando además el Derecho privado –aunque en los últimos tiempos con una clara tendencia de objetivizar la responsabilidad, hasta el punto de que la STS 20 enero 1990 asegura que el servicio público imprime tan fuerte carácter que la Administración responde siempre de los daños, con independencia del tipo de la gestión-.
Desde la óptica contraria (BOCANEGRA SIERRA, R., SERRENA CONTRERAS), se utiliza, para argumentar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, la tendencia para lograr la unidad jurisdiccional iniciada por la Ley 30/1992 –reforzada, como se ha dicho, en la Ley 4/1999-, en un intento, como la propia Exposición de Motivos de la LJ a mayor abundamiento considera, de evitar la dispersión de acciones que actualmente existe y garantizar la unidad jurisprudencial. Precisamente esta última Ley amplía el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa a las cuestiones que se susciten en relación con los contratos administrativos, no limitándolo únicamente al conocimiento de las “cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolución y efectos”, como hacía su antecesora. No faltan, sin embargo, quienes como MARTIN RETORTILLO, S., consideran competentes a ambas jurisdicciones, manteniendo que quedaba al arbitrio del particular el dirigirse a una u otra.
En cualquier caso, es claro que si se opta por realizar el requerimiento al órgano de contratación previsto en el artículo 97 TRLCAP, la resolución que se dicte dejará abierta la vía contencioso-administrativa, pudiéndola utilizar el particular o el contratista.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
