Para que surja el instituto resarcitorio, el daño que sufra el particular ha de ser consecuencia del “funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”, expresión que ha sido interpretada en el más amplio sentido, en la línea que al respecto vienen manteniendo la doctrina y jurisprudencia mayoritarias.
- Las formas de la actividad administrativa
Por “servicios públicos” ha de entenderse así la totalidad de la actividad de la Administración, el giro o tráfico administrativo -en la expresión empleada por la ya clásica Sentencia del Tribunal Supremo de 28 enero 1978-. Entran en el concepto todas las formas en las que dicha actividad se manifiesta - de servicio público en sentido estricto, de policía o intervención, sancionadora, arbitral, de fomento-, y de cualquier signo -comprendiéndose así la inactividad por omisión del deber de actuar-. La actividad, a su vez, puede ser material o jurídica (reglamento o acto administrativo que de lugar a un daño indemnizable), posibilidad esta última reconocida, aunque con confusa redacción en el artículo 142.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En los términos de la STS 23 enero 1993, “no es necesario que se trate de la existencia de un servicio público en sentido estricto como una prestación ofrecida al público de forma regular y continuada, bastando que se trate de una actividad pública, con lo que viene a acogerse la acepción más general del concepto de servicio público”, o, como pondría de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 junio 1989, a la que seguirían las de 22 noviembre 1991 y 15 febrero 1994, ha de identificarse al servicio público “con toda actuación, gestión, actividad o tarea propias de la función administrativa que se ejerce, incluso con la omisión o pasividad”.
- Actuaciones materiales e inactividad
Como se ha afirmado, los actos administrativos y los reglamentos pueden originar un daño y hacer surgir el juego de la responsabilidad administrativa pero también pueden hacerlo las actuaciones materiales de la Administración. Al respecto la LJ menciona, entre las pretensiones a incluir en el recurso contencioso-administrativo por el que se impugne una actuación material, el resarcimiento de daños (art. 32.2 en relación con art. 31.2).
La expresión servicio público comprende, finalmente, la inactividad de la Administración, cuya pasividad, queda constatada en ocasiones como elemento que contribuye a originar la lesión, tanto por omisión como por falta de vigilancia -por falta de vigilancia sobre el servicio imputan la responsabilidad a la Administración las SSTS 20 diciembre 1987, 22 julio 1988, 1 abril y 13 junio 1995-.
En general, la casuística es variada en materia de responsabilidad patrimonial. Debe señalarse en este punto, que, dada la problemática, ya puesta de manifiesto en las lecciones relativas a la justicia administrativa en torno a la inejecución de sentencias que condenan a la Administración al cumplimiento de una actividad, con frecuencia el sistema de responsabilidad administrativa es el único instrumento de que dispone el particular frente a la actividad incumplida por la Administración.
En cualquier caso, requisito necesario para que surja la culpa in emitiendo o la culpa in vigilando es la existencia del deber de la Administración de actuar, que vendrá determinado en el ordenamiento jurídico. En esta línea la STS 5 junio 1989 -a la que seguirían las de 22 noviembre 1991 y 15 febrero 1994-, consideraría dentro del concepto de servicio público la omisión o pasividad de la Administración en el ejercicio de la función administrativa “con resultado lesivo, cuando la Administración tiene el concreto deber de obrar o comportarse de determinado modo, y ello porque de lo que la normativa invocada por la actora se preocupa es de que en todo caso el perjudicado quede indemne ante cualquier acto u omisión de los poderes públicos que puedan serle lesivos.”.
- Funcionamiento normal y anormal de los servicios públicos
La expresión utilizada por el artículo 139 LPAC relativa al funcionamiento “normal” de los servicios públicos comprende la actividad de la Administración ajustada al ordenamiento jurídico, entendiéndose por actuación normal toda conducta correcta e irreprochable de la Administración pública que produce un daño no directamente querido.
El funcionamiento “anormal”, por su parte, hace referencia a diversidad de supuestos, todos ellos admitidos tanto por la doctrina como por la jurisprudencia. Entrarían en el concepto de funcionamiento anormal de los servicios públicos, en primer término, las actuaciones ilícitas, resultando irrelevante para imputar la responsabilidad a la Administración que la actividad por ésta desarrollada y que causa el daño sea legal o ilegal; en segundo lugar, han de entenderse comprendidas en dicho concepto las actuaciones negligentes o culposas de los agentes o funcionarios que causen el daño; finalmente, funcionamiento anormal sería el mal funcionamiento, que a su vez incluiría el no funcionamiento o el funcionamiento tardío de los servicios públicos -la demora de la Administración en resolver puede hacer surgir la responsabilidad de la Administración (STS 8 mayo 1995)-.
La distinción señalada ha sido tradicionalmente utilizada para remarcar el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración, lo que a mi modo de ver no es del todo exacto dada la falta de correspondencia entre responsabilidad subjetiva y responsabilidad por el funcionamiento anormal de los servicios públicos, concepto en el que como se acaba de ver pueden entrar situaciones en las que se haya actuado con la diligencia debida y sin embargo existir un mal funcionamiento. Por ello, aún admitiendo las ideas apuntadas por PANTALEÓN PRIETO o GARRIDO FALLA ya mencionadas en torno a la limitación de los supuestos en los que la Administración deba responder, considero que la atención debiera centrarse, más que en la limitación de su carácter objetivo, en cuestionarse si realmente el funcionamiento normal de los servicios públicos da lugar al surgimiento del instituto resarcitorio, toda vez que, como el propio GARRIDO FALLA ha puesto de manifiesto, la práctica resulta ser que por lo que siempre se condena a la Administración es al resarcimiento de daños por un funcionamiento anormal.
- La irrelevancia de la naturaleza, pública o privada, de la relación jurídica de la que derive el daño
El daño que sufre el particular puede producirse a consecuencia de una actuación administrativa derivada de una relación jurídico-pública o de una relación jurídico-privada. La responsabilidad en ambos casos es directa y sigue el régimen que se va a estudiar más adelante. La naturaleza directa de la responsabilidad en los supuestos en los que la Administración actúa en relaciones de derecho privado se establecía también en la legislación anterior, si bien su exigencia se debía activar ante los Tribunales ordinarios (art. 41 LRJAE). La diferencia sustancial introducida por el art. 144 de la Ley 30/1992 sería la necesidad de que en tales casos la exigencia de responsabilidad se instrumentara conforme a los arts. 142 y 143, preceptos que regulan los procedimientos de reclamación en vía administrativa, unificando pues el régimen de reclamación de la responsabilidad de la Administración, tanto si ésta actuaba en régimen de Derecho público como privado. Un paso más se da con la modificación de esta última norma por la Ley 4/1999 al establecer el actual art. 144 la aplicación de todo el Título X a estos supuestos, lo que supone la unidad no sólo de procedimientos sino también de régimen jurídico aplicable, que es, en cualquier caso el contenido en la LPAC.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
