Hasta la Constitución de 1978 no se ha dedicado ningún precepto constitucional a establecer, siquiera mínimamente, una regulación de los bienes públicos. El artículo 132 de la Constitución con una falta total de sistemática contiene una enumeración muy parcial y defectuosa de algunos bienes públicos.
- Artículo 132 de la Constitución: regulación de bienes públicos
En, efecto, el mencionado precepto establece que:
1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo- terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
3. Por Ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación. De este precepto se desprende, entre otras muchas cosas que iremos explicitando, que existen diversas categorías de bienes públicos. Lo primero que salta a la vista son las categorías de bienes de dominio público, también llamados demaniales, y los comunales, paradójicamente una clasificación marginal que solo existe en algunos municipios, por más que en éstos pueda ser importante. Al mismo tiempo se alude al Patrimonio Nacional y al Patrimonio del Estado. Con ello se da entrada a un término profundamente equívoco que sólo de forma aproximada puede entenderse desde los parámetros del Derecho privado.
- El concepto de patrimonio: procedente del Derecho privado
En efecto, el concepto de patrimonio procede del Derecho privado y puede considerarse como la proyección de la persona en el ámbito de las relaciones económicas. En tal sentido se puede decir que un patrimonio es un conjunto de relaciones jurídicas de contenido económico que tienen un titular común y son susceptibles de una consideración unitaria. El patrimonio es expresión de poder jurídico y de responsabilidad, de manera que integra situaciones tanto activas como pasivas. Sin embargo, este concepto de patrimonio no es aplicable en el ámbito de las Administraciones públicas. El artículo 3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) define el patrimonio de las Administraciones públicas como el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos. De esta definición se desprende que quedan fuera del concepto de patrimonio los aspectos pasivos, por tanto, sólo lo integran bienes y derechos, pero además el párrafo segundo de este mismo artículo continúa su labor delimitadora excluyendo también el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería.
Las razones de esta exclusión se comprenden si se tiene presente la especialidad jurídica que entrañan las finanzas de la Administración tanto es sus aspectos activos como pasivos que determinan la existencia de una rama específica del Derecho público cual es el Derecho financiero que se ocupa de estos extremos. Esto significa, en último término, que el concepto de patrimonio de las Administraciones públicas no tiene verdadero interés y trascendencia desde el punto de vista jurídico, su significación es más bien de carácter descriptivo y organizativo para aludir a bienes y derechos que integran conjuntos más o menos homogéneos desde el punto de vista de su régimen y titularidad. En consecuencia, la utilización del término patrimonio con referencia a los entes públicos, pese a utilizarse tanto por la Constitución como por la legislación administrativa tiene una importancia muy relativa. Esta homogeneidad también hay que entenderla de manera relativa, pues ya desde el comienzo de la LPAP -artículo 4- los bienes y derechos que integran el patrimonio e las Administraciones públicas se clasifican en dos grandes grupos: de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales. Y si nos referimos al caso concreto del Patrimonio del Estado, mencionado en la Constitución, a esta distinción hemos de añadir que está integrado por el patrimonio de la Administración General del Estado y los patrimonios de los organismos públicos que se encuentren en relación de dependencia o vinculación con la misma, es decir, que para más confusión forman parte de él bienes de diversas personas jurídicas. Al mismo tiempo, el Patrimonio Nacional, concepto diferente de los anteriores, es un conjunto de bienes enumerados en la Ley 23/1982, de 16 de junio de titularidad estatal y están afectados por esta Ley al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la Constitución y las leyes les atribuyen. También forman parte del Patrimonio Nacional los derechos y cargas de Patronato sobre las Fundaciones y Reales Patronatos que la Ley menciona. El régimen de estos bienes es muy similar al del dominio público que estudiamos en este tema. La Ley encomienda la administración y gestión de estos bienes al Consejo de Administración del Patrimonio Nacional, entidad de Derecho público con personalidad jurídica y capacidad de obrar, dependiente orgánicamente de la Presidencia del Gobierno.
- Bienes demaniales y bienes patrimoniales
Con la aludida distinción entre bienes demaniales y patrimoniales –implícita en la Constitución- la LPAP se apunta a uno de los tópicos tradicionales de la doctrina del Derecho Administrativo. De acuerdo con aquél, se trataría de dos conjuntos de bienes de los que éstas son titulares, constituyendo, el primero, un supuesto de propiedad especial de carácter público y, el segundo, de propiedad privada ordinaria similar a la que ostentan los particulares, si bien, se es consciente en la actualidad de que ambas categorías de bienes no suponen necesariamente una clara adscripción al Derecho público y al privado respectivamente. En efecto, el dominio público entraña total aplicación del Derecho público como se desprende del artículo 5. 4 LPAP, sin perjuicio de la supletoriedad general de preceptos del Código civil. En cambio, el régimen jurídico de los bienes patrimoniales no puede remitirse totalmente al Derecho privado, sino que se integra por normas jurídico- públicas y jurídico-privadas, de manera que aquéllas modulan o modifican el ejercicio de las facultades que corresponden a la Administración como propietario. Decir, pues, que en relación con sus bienes patrimoniales las Administraciones se encuentran en la misma situación que un propietario privado es notoriamente inexacto. Ni aquéllos se justifican con el fundamento de un interés privado de la Administración, que es inconcebible, ni puede administrar ni gestionar dichos bienes como si fuera un auténtico propietario. Hay una referencia de base al régimen de la propiedad privada modificado por exorbitancias y limitaciones propias de los sujetos públicos.
- Bienes comunales en las Administraciones locales y Comunidades Autónomas
Estas consideraciones referidas directamente a la Administración del Estado pueden trasladarse casi en los mismos términos a las Administraciones locales (artículo 79 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley de Bases del Régimen Local y el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales) y a las Comunidades Autónomas, con la única matización de que en el ámbito municipal no otras entidades locales, puede existir la categoría de bienes comunales, que según hemos visto, enumera la Constitución.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
