miércoles, 3 de septiembre de 2014

Los elementos de la expropiación



Por elementos de la expropiación suele hacerse referencia usualmente a nivel doctrinal a los sujetos, al objeto de la expropiación y a la causa expropiandi que justifica la transferencia coactiva en que consiste esta operación jurídica.

Expropiacion forzosa

- Los sujetos de la expropiación


Los sujetos afectados por la operatividad de la potestad expropiatoria, según el régimen recogido en la Ley de Expropiación Forzosa, son tres: expropiante, beneficiario y expropiado. Ello no significa necesariamente que cuando estemos en presencia de una expropiación nos encontremos ante una relación triangular ya que pueden existir casos en los que la calidad de expropiante y beneficiario vayan unidas.

+ El expropiante


El expropiante es el titular activo de la potestad expropiatoria, y en nuestro ordenamiento sólo pueden serlo las llamadas Administraciones territoriales, esto es, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, la Provincia y el Municipio (arts. 2 LEF y 3 del REF). No se habla en la legislación de los Entes no territoriales (entes instrumentales, Administración institucional y corporativa, organismos autónomos, etc.). Por consiguiente, estas entidades no tienen reconocida potestad alguna para expropiar (cuestión distinta es que puedan aprovecharse de sus efectos como beneficiarios). Este hecho se explica, básicamente, por dos motivos: porque se confía la representación de los fines generales únicamente a las Administraciones territoriales, y una de sus manifestaciones es el reconocimiento que se les hace de una potestad como la expropiatoria para que la emplee en su ámbito territorial, y porque se concentra de este modo en un número reducido de entes este poder jurídico superior para ofrecer así una garantía a los potenciales afectados dada la importancia del derecho sobre el que habrá de actuar, manteniéndose así un necesario equilibrio entre el privilegio y la garantía que la expropiación supone.

Aunque se trata de un criterio pacífico a nivel jurisprudencial y doctrinal, en los últimos años no faltan voces que postulan una extensión de esta potestad si no a los entes no territoriales en general si a algunos de ellos en particular como pueda ser el caso de las mancomunidades, las áreas metropolitanas, los consorcios, o cualquier otra entidad que la legislación en aras de la aplicación del principio de eficacia considere oportuna. De producirse esta apertura se alteraría, con todo lo que ello significa, la ecuación entre representación de fines generales y abstractos de la Administración y entes con capacidad para expropiar.

Como hemos ya recordado al ser el ejercicio de esta potestad de carácter territorial esto supone también que únicamente puede ser ejercida por esos entes que hemos citado dentro del territorio al que abarca su competencia. Por lo que se refiere a la oportunidad para expropiar primero cuando hay dos Administraciones interesadas en hacerlo al mismo tiempo, caso que aunque nos sorprenda puede darse en la práctica, ha de estarse a la utilidad pública del fin a que se afecta el bien expropiado de tal modo que la expropiación sólo podrá actuarse por el ente público que tiene encomendado tal fin, implicando que si la obra es de carácter estatal, quien deberá realizar la expropiación habrá de ser la Administración Civil o General del Estado, si fuera autonómica, la Administración de la Comunidad Autónoma, y si tuviera carácter municipal, el expropiante debería de ser la entidad local.

+ El expropiado


El expropiado es la persona que es titular de las cosas, derechos o intereses objeto de expropiación y que debe de soportar su ejercicio (art. 3.1. del Reglamento de Expropiación Forzosa). Su cualidad deriva, por lo tanto, de su relación con la cosa objeto de la expropiación; por ello se dice que es una cualidad "ob rem": si el expropiado transmite la cosa a otra persona se produce una subrogación en las obligaciones y derechos del anterior (art. 7 de la Ley de Expropiación Forzosa).

Puede actuar como expropiado tanto los entes públicos como cualquier sujeto privado (el artículo primero de la Ley de Expropiación Forzosa habla de "cualquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan"). Asimismo también puede tener esa condición la Iglesia Católica, siempre que se haga conforme al procedimiento establecido en el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 1979.

De cara a la determinación del papel que en cada caso corresponde al sujeto expropiado hemos de distinguir entre si este actúa de expropiado principal, esto es, como titular del dominio, o en calidad de expropiado secundario, titulares de derechos limitados sobre la cosa expropiada (hipoteca, censo, arrendamientos, etc.).

a) La Administración ha de hacer todo lo posible para identificar al titular que va a soportar la expropiación. A fin de facilitar esta operación, crucial porque si no se realiza en forma se provocará la nulidad de actuaciones al ser contraria al principio de tutela judicial efectiva, en la ley se recoge una presunción iuris tantum de titularidad (en los términos previstos en el artículo 3.2 de la Ley de Expropiación Forzosa). Los llamados expropiados secundarios, esto es, los titulares de otros derechos o intereses económicos directos sobre el objeto expropiado tendrán la posibilidad de participar en el expediente como expropiados bien porque dicha titularidad conste formalmente en algún Registro público o fiscal (en cuyo caso la Administración actuante tiene la obligación legal de citarla en forma), bien porque lo soliciten, acreditando su condición debidamente.

b) Los expropiados secundarios, por regla general, han de hacer valer sus derechos sobre el justo precio de la expropiación principal, reduciendo, por tanto, la indemnización que pudiera corresponderle al expropiado principal o propietario, de modo proporcional a su posición jurídica. Se exceptúan de esta regla, los arrendatarios rústicos y urbanos y, por aplicación de una doctrina jurisprudencial, los llamados precaristas que tienen derecho a una indemnización independiente a la que pudiera corresponderle al principal, algo que solo se explica por tener un papel reforzado en relación con la cosa.

También pueden intervenir en el procedimiento expropiatorio en calidad de interesados otros sujetos, sean de naturaleza pública o privada, que estén legitimados para ello, como es el caso, por ejemplo, de una Confederación Hidrográfica o el IRYDA, o entidad que lo ha sustituido en sus funciones, en fincas que han sido transformadas, aumentándose su valor, de secano a regadío, para resarcirse en el justiprecio.

+ El beneficiario


El beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social en cada momento y para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria, adquiriendo el bien o derecho expropiado previa indemnización a los expropiados. Su posición coincide frecuentemente con la del expropiante, aunque puede ser relativamente habitual que sea un tercero distinto e independiente de la Administración el que se sirva de la expropiación, gozando, por tanto, de la posición procedimental de beneficiario.

La ley distingue a estos efectos según se trate de expropiaciones por causa de utilidad pública, en cuyo caso los beneficiarios son siempre entidades públicas o concesionarios privados de las mismas, y expropiaciones por causa de interés social, en el que junto a las personas públicas pueden figurar incluso simples particulares como beneficiarios. La realización del Estado social y la creciente colaboración de los administrados en la gestión y en la realización de actividades de interés general han provocado una intensificación de los beneficiarios particulares que adquieren tal condición por su relación con los fines de interés social (de instalación de industrias, de construcción de viviendas, de edificación de solares, de urbanización, etc.

Al beneficiario, calidad que se adquiere siempre de modo voluntario pues, por definición no pueden existir beneficiarios forzosos, le corresponde en el curso del expediente expropiatorio significativas facultades y obligaciones, y que el artículo 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa se encarga de enumerar: impulso del expediente, formulación de la relación de bienes de necesaria ocupación, posibilidad de convenir amistosamente con el expropiado, presentación de hoja de aprecio, pago del justiprecio, intervención en los casos de reversión de la cosa en su día expropiada, etc.).

La jurisprudencia interpreta que en el caso de que el beneficiario, una vez instada la expropiación, desiste de ella, ha de hacer frente a los perjuicios irrogados al expropiado.

Expropiacion y Derecho Administrativo

- El objeto de la expropiación. Especial consideración de la expropiación parcial


En los términos en que se expresa el artículo primero de la Ley de Expropiación Forzosa pueden ser objeto de expropiación "la propiedad privada o los derechos patrimoniales legítimos", fórmula suficientemente amplia con la que se quiere abarcar todos los derechos de naturaleza patrimonial, ya sean estos de Derecho privado o de Derecho público. Sin embargo, no por ello esta fórmula esta exenta de problemática jurídica, y entre las cuestiones que plantea podemos incluir las siguientes:

a) Como excepción a la expropiabilidad de los derechos quedan fuera de la operatividad de esta cláusula general los llamados derechos de naturaleza no patrimonial, como son los denominados derechos de la personalidad y familiares, así como las imposiciones de prestaciones personales de hacer.

b) Los derechos e intereses legítimos son expropiables, pero siempre y cuando tengan un verdadero contenido patrimonial. El criterio en estos casos es que la indemnización expropiatoria ha de cubrir la totalidad de los perjuicios reales derivados del hecho expropiatorio, y aquí cabe enumerar un largo elenco de supuestos independientemente de que estén o no recogidos expresamente por la normativa: cambios forzosos de residencia, gastos de viaje y transportes, quebrantos por interrupción de actividades, o cualquier otro daño anejo siempre que el expropiado lo pruebe adecuadamente (incluso los gastos de honorarios de peritos y técnicos jurídicos en un expediente expropiatorio que haya sido paralizado).

c) Si en los bienes a expropiar existen pertenencias que sean separables y que no tengan relevancia alguna para el fin de la expropiación (p. ej. estatuas, cuadros, muebles, etc.), deben ser excluidas de ella: la extensión del objeto expropiado debe abarcar únicamente los bienes estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (art. 15 de la Ley de Expropiación Forzosa), de tal modo que no se puede expropiar ni de más ni de menos, teniendo el objeto de la expropiación carácter fijo durante todo el proceso expropiatorio, y sin que haya margen de discrecionalidad para que la Administración pueda decidir lo que ha de ser o no expropiado en cada caso.

d) Cuando la expropiación está dirigida a bienes que son de dominio público estos no pueden expropiarse si no es previa desafectación de los mismos ya que mientras tanto son inalienables (o, a los efectos que estamos hablando inexpropiables). Las leyes de Patrimonio de las Administraciones Públicas tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas recogen un procedimiento administrativo específico para efectuar semejante operación sustantiva.

e) Con relativa frecuencia no se expropia todo el bien objeto de este negocio jurídico- público sino sólo partes de éste; esto es lo que se denomina expropiación parcial. A falta de una regulación completa, pues el artículo 23 de la Ley no resuelve todas las cuestiones que plantea, hemos de acudir a los criterios sustentados por la jurisprudencia. Las distintas alternativas y su tratamiento consiguiente serían las siguientes:

. Que el expropiado prefiera la expropiación total del bien porque le resulte antieconómico la conservación o explotación de la parte expropiada. En este caso no existe una obligación administrativa de satisfacer la pretensión del afectado, puede accederse o rechazarse ésta discrecionalmente. Si se deniega la Administración habrá de incluir en el justiprecio la indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la expropiación parcial de la finca (art. 46 del Reglamento de Expropiación Forzosa). El control judicial, de producirse, girará en torno a los términos en que se contempla esta decisión, no en relación con la oportunidad de la resolución adoptada que, como decimos, es enteramente discrecional.

. Que el expropiado esté de acuerdo con que la expropiación sea parcial en cuyo caso si no se deriva ningún perjuicio la Administración indemnizará sólo lo que expropia, conservando el expropiado las partes restantes. Si, por el contrario, existen perjuicio adverados en el expediente (por ejemplo, pérdida de la capacidad productiva que fuerza a despedir a algunos de los trabajadores contratados, paralización de la actividad mercantil durante un plazo de tiempo, dificultad en la realización de las labores productivas provocadas por la expropiación, etc.) estos deberán de ser indemnizados independientemente de si el expropiado pidió o no la expropiación total, criterio este formalista que en alguna ocasión ha sido utilizado para intentar rehuir el pago correspondiente.

Causa expropiandi y expropiacion

- La causa expropiandi


Se trata del elemento capital de la figura que estamos estudiando. Si el "interés general" es el fin genérico que orienta toda la actuación de la Administración pública, la causa es la razón que justifica y concreta la permanencia del interés público en cada supuesto de ejercicio de la potestad expropiatoria. Resulta por ello explicable que tanto la Constitución hable de "causa justificada" (art. 33.3.) como que la legislación del Estado detalle este elemento (arts. 1 y 9 de la Ley de Expropiación Forzosa).

La causa, el interés social o utilidad pública del fin no es sólo una justificación inicial de carácter puramente formal, sino que, es tal su importancia, que permanece adherido al destino del bien expropiado, hasta el punto de que cuando ese destino se degrada o se pierde, el sujeto expropiado puede exigir la reversión de nuevo a su patrimonio del bien que se le expropia (arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa).

La Administración no goza de un poder para declarar qué bienes o derechos son de utilidad social, declaración que ha de realizarse mediante ley formal, ya sea estatal o autonómica (4), bien sea caso por caso, o bien para grupos determinados de obras, servicios o concesiones (vid. art. 9 y ss. LEF). La regla es, por consiguiente, que la declaración legal de utilidad pública o interés social debe realizarse específicamente para cada caso, pero tanto la Ley de Expropiación Forzosa como otras leyes sectoriales han venido facilitando el cumplimiento de este requisito practicando declaraciones genéricas en determinados supuestos (por ejemplo, considerándola implícita en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio, por este motivo llamadas declaraciones implícitas), declaraciones que salvo en el ejemplo citado han de completarse con la resolución administrativa correspondiente en la que la Administración competente considera que se dan todos las condiciones exigidas por la ley de cobertura para proceder a la expropiación (se habla así de declaración genérica con especificación posterior). De este modo se ha relajado una de las exigencias típicas de la expropiación entendida ahora en clave histórica, sin duda, como consecuencia de la entrada de esta técnica en un contexto distinto al que la vio conformarse en los tiempos modernos, y en el que se intenta facilitar a la Administración la realización de expropiaciones en masa.

Todo lo dicho no ha de llevarnos a la conclusión de que efectuada una declaración de utilidad pública o interés social (sea por declaración implícita, por declaración genérica con especificación posterior o directamente por norma legal, con los límites que se desprenden de la doctrina asentada en la jurisprudencia constitucional) ha de producirse directa y automáticamente la expropiación, pues es sumamente posible que la obtención de los bienes que se piensan expropiar en el futuro se efectúe mediante vías jurídicas distintas (por ejemplo, mediante compraventa).

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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.