Con el riesgo que ello supone, sin perjuicio de la simplificación que representa, podríamos considerar que la evolución histórica de nuestra función pública permite diferenciar dos momentos definidos: el primero, referido al Estado absoluto y, el segundo, el que abarca desde el establecimiento del constitucionalismo hasta nuestra época.
- La función pública en la época del Estado absoluto
La característica esencial de la primera época es la de considerar como un derecho del Rey el de nombrar y separar a los servidores públicos. La definición de qué se entiende por estatuto del funcionario público en esta época podría elaborarse en base a las siguientes circunstancias:
+ Los diferentes puestos de trabajo, que en ese momento se denominaban oficios, eran creados por el Rey, sin que hubiese restricciones ni límites a esa facultad.
+ Debían reunirse dos requisitos para poder ser elegidos: idoneidad y capacidad. El primero de ellos correspondía a la apreciación discrecional del Rey, mientras que en el segundo ya podía aludirse a la existencia de cierta objetividad, en cuanto a que se daban ciertas causas de incapacidad: los conversos, herejes, judíos, condenados por resolución firme, los deudores del Estado y los menores de 20 años.
+ Aún no estaba consolidada la inamovilidad en el puesto público, en esa época aún no había sido integrado entre los derechos del estatuto funcionarial; se partía de la idea teórica de que la continuidad en los cargos era perniciosa, ahora bien, una opción que era perfectamente compatible con la posibilidad de “recolocación” del funcionario en otro puesto de trabajo.
+ Uno de los avances más interesantes de esta época, es sin duda, la oposición rotunda a la cooptación familiar del empleo público.
+ Los nombramientos se realizaban por un tiempo determinado, durante el cual no cabía la revocación, salvo causa justificada. Fuera de ella, la extinción de la relación de empleo sólo procedía por renuncia del titular o por supresión del cargo.
+ Se avanza en la consagración de un estatuto general de la función pública. Entre otros, el de la imposibilidad de acumular oficios, salvo expresa compatibilidad. Asimismo, la declaración de igualdad para optar a los cargos públicos; y ya en ese momento se hacía referencia a la necesidad de que los sueldos debían ser justos.
+ La inamovilidad en la época borbónica
En la época borbónica, aun dentro del planteamiento que acabamos de presentar, se introduce ya un elemento esencial: la inamovilidad. Sería Felipe V quien dicta el Real Decreto de 18 de enero de 1721, que puede ser considerada como la primera norma orgánica y con tendencia a constituir un estatuto general. Este reconocimiento, el de inamovilidad, sería la consecuencia justa de establecerse un riguroso sistema de incompatibilidades. A partir de este momento se fueron dictando sucesivas normas, aunque con el problema de que aquellas no eran de aplicación general.
En esta época debe resaltarse además el periodo correspondiente al reinado de Fernando VII, que se caracterizaría por ser una época en la que se intenta estructurar la vida administrativa. Especial mención merece de esta época la labor de López Ballesteros (Ministro de Hacienda).
+ Distinción entre cuerpos generales y especiales
En la última etapa absolutista se produce la distinción entre los cuerpos generales y los especiales (en el seno del por entonces Ministerio de Fomento).
- Época constitucional: regulación general del fenómeno burocrático
Es así como llegamos a la época constitucional en la que se intenta ya una regulación general del fenómeno burocrático; será entonces cuando se dictan los primeros y auténticos estatutos de funcionarios.
+ Características y condiciones de acceso a la función pública y condiciones de aseguramiento de estabilidad en el empleo
La característica común de esta época es la de enfatizar dos cuestiones fundamentales: las características y condiciones de acceso a la función pública y, por otro lado, las condiciones para asegurar la estabilidad en el empleo. Dos coordenadas que son los puntos de referencia de todos los estatutos de la función pública moderna en los países de nuestro entorno cultural, y el énfasis en uno u otro la circunstancia definitoria de los mismos. Mientras que los países de corte anglosajón han hecho hincapié de forma primordial en la valoración y enjuiciamiento de los méritos iniciales, esto es, en el ingreso, otros países, como el nuestro, han puesto un claro énfasis en asegurar las condiciones de inamovilidad en el empleo.
+ Leyes de Presupuestos Generales del Estado: normas de reglamentación de la función pública
Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado se convierten en las normas por excelencia para reglamentar la función pública, una perspectiva histórica que permite alumbrar la polémica hoy tan extendida en torno a la posibilidad de derogar la normativa general por la vía de la Ley de Presupuestos Generales del Estado anual. De esta forma, cabe destacar la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1835 a través de la cual se establecieron las características generales de las pensiones en el ámbito funcionarial (entre otras, se declaraba su intransmisibilidad y los requisitos de acceso a las mismas).
+ Estatuto de Bravo Murillo: intento de configuración de norma única de funcionarios
Pero el primer intento serio de configurar una norma única de funcionarios llegaría algunos años más tarde, concretamente en 1852 (Real Decreto de 18 de junio), cuando se aprueba el denominado Estatuto de Bravo Murillo. Un Estatuto que era aplicable a las denominadas escalas generales y no a las especiales, aunque respecto a estas últimas se reconoce la supletoriedad del mismo (art. 45 del Estatuto). Otra de las características fundamentales del Estatuto es la de dividir en cinco categorías a los empleados de la Administración (Jefes Superiores; Jefes de Administración; Jefes de Negociado; Oficiales y aspirantes a Oficial); una clasificación que se haría por Ministerios presentando una clara ausencia de cuerpos interdepartamentales. El sistema de ingreso sería diferente según la categoría a la que se aspirase: En el caso de los Aspirantes (a Oficial) existían aspirantes con sueldo y sin él; para ingresar era preciso tener cumplidos los 16 años de edad, acreditar buena conducta moral y tener título académico o diploma que presupusiese estudios y la conveniente preparación, o haber obtenido calificación favorable en el examen público realizado ante el Tribunal competente (este examen no se configuraba como una oposición, sino como una prueba de capacidad y habilitación). Para ingresar en la categoría de Oficial necesariamente era por oposición pública, y para ser admitido a la oposición se necesitaba, bien haber aprobado la de aspirante (claro precedente de la denominada actual promoción interna) o, por el contrario poseer la titulación exigida. Para ingresar en la categoría de Jefes de Negociado se necesitaba estar en posesión del título de Licenciado o Doctor en cualquier Facultad o, en su defecto, haber desempeñado seis años de servicio como oficial o aspirante, y entre ellos dos al menos de oficial (acorde al tenor literal de la norma, en relación a este punto, parece ser que los licenciados universitarios podían ser nombrados directamente jefes de negociado sin necesidad de oposición previa, aunque una de las características del Estatuto fue la de introducir los caminos necesarios para consolidar la primacía de los principios de mérito y capacidad). Finalmente, para acceder a los puestos y categorías como Jefes Superiores y Jefes de Administración se requería haber servido al menos 4 años en la categoría inmediatamente anterior. Los ascensos dentro de las categorías se producían por dos turnos: el de rigurosa antigüedad, y el de elección. Uno de los defectos del Estatuto más destacados por la doctrina ha sido la inexistencia de artículos relacionados con la inamovilidad de los funcionarios (la lucha contra las denominadas cesantías no se abordaría directamente sino de forma indirecta por la vía de la reglamentación).
Las críticas al Estatuto de 1852 fueron notables, quizá la más relevante fue que en realidad la norma nunca llegó a aplicarse verdaderamente.
+ Estatuto de Maura: precedente más importante de la regulación actual
En 1918 vería la luz el denominado Estatuto de Maura (se produce bajo su presidencia y fue su gran impulsor), el precedente más importante de la regulación actual. El Estatuto se aprobó formalmente como una Ley de Bases de 22 de julio de 1918 con la peculiaridad de que nunca se publicó el texto articulado de la misma, sino que la Ley de Bases resultó una norma de aplicación directa que se completó con la regulación específica que cada Ministerio dictó para desarrollarla.
La Ley de Bases, denominada “de la condición de los funcionarios de la Administración Civil del Estado”, estaba estructurada en once bases; una Ley que sería desarrollada por diversos Reales Decretos de 7 de septiembre de 1918. El Estatuto resultaba directamente aplicable a todos los funcionarios de los Cuerpos Generales, así como a aquellos otros funcionarios técnicos y especiales no integrados en Cuerpos; igualmente sería de aplicación, aunque previa adaptación por vía reglamentaria, se aplicaría a los Cuerpos Especiales y Facultativos.
Una de las principales características de la Ley de Bases de 1918 es la de institucionalizar el sistema de oposición como forma de ingreso en la función pública, si bien, además para poder presentarse a las mismas debía poseerse la titulación correspondiente y, en todo caso, debía superarse un curso de estudios de carácter fundamentalmente práctico (eran los Ministerios los que debían organizar dichos cursos, una premisa normativa que nunca llegó a materializarse, quedando todo en un laudable deseo no realizado). Excluidos los Cuerpos especiales, que tenían categorías distintas, el Estatuto se estructuraba sobre dos tipos de categorías: el personal técnico y el personal auxiliar. Ambas se dividían en categorías y éstas en clases. En general había muy poca comunicación vertical, aunque se dejaba la puerta abierta a que auxiliares que llevasen cuatro años de servicio pudiesen opositar a la última categoría del Cuerpo Técnico, aunque no tuviese la titulación requerida. A pesar de las críticas recibidas, y aspectos criticables desde la distancia, sería injusto negar que el Estatuto de 1918 constituyera un intento técnicamente más correcto que sus antecedentes y que aún con sus dificultades, impusiera cierto orden en la función pública, sentando las bases para que algo más de medio siglo después se abordara de forma definitiva la superación de los problemas y la regulación genérica de la función pública.
+ Reforma de 1964 o Ley de Funcionarios de 1964
La reforma de 1964 (Ley de Funcionarios de 1964) debe ser considerada como una de las más importantes y decisivas en la definición del régimen español de los funcionarios públicos. Una reforma que coincide en el tiempo con un periodo generalizado de reforma administrativa de la que no podían escaparse los funcionarios (sin perjuicio que ya existían en ese momento profundas razones para sustituir el Estatuto de 1918). Esta reforma se inicia bajo el impulso de López Rodó (como Secretario General Técnico de la presidencia del Gobierno). Nuevamente el instrumento legislativo utilizado para la reforma sería una primera Ley de Bases y, posteriormente, su Texto Articulado (de esta forma se aseguraba el rango de ley para regular la materia, pero además permitía no encorsetar en una norma con rango de ley temas que estaban sometidos a variaciones en el tiempo y en sus circunstancias). La Ley de Bases se aprobó el 20 de julio de 1963, y contenía XI Bases, tres Disposiciones Finales, y cuatro Transitorias, así como la autorización al Gobierno para que en el plazo de seis meses confeccionase el texto articulado. El texto articulado fue aprobado por Decreto legislativo de 7 de febrero de 1964. Un texto que junto a la Ley de Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado y la de Derechos Pasivos de 4 de mayo de 1965, constituían el estatuto funcionarial de carácter general aplicable a los funcionarios. La Ley de 1964 fue técnicamente una buena ley, pero a la que ha de reprochársele no haber sido aplicada en su totalidad. Como notas características a la misma hay que señalar:
1. Centralización de la política de personal en la Presidencia del Gobierno y en la Comisión Superior de Personal.
2. Distinción entre Cuerpos generales, que crea, y los especiales.
3. Ámbito general de aplicación, no sólo a la Administración Civil del Estado sino que se aplica subsidiariamente a los funcionarios al servicio del Poder Judicial, Poder legislativo, Administración militar, Entes Locales y Organismos Autónomo.
4. A pesar de lo anterior la aplicación en el seno de la Administración Civil se efectúa sobre los recién creados Cuerpos Generales, ya que los especiales siguen rigiéndose por sus reglamentos de Cuerpo, por lo que la citada ley sólo les es de aplicación parcial.
5. Se introdujo la clasificación de puestos de trabajo como modelo de carrera que sustituía al clásico escalafón. En este sentido se eliminó la jerarquía de los cuerpos, haciendo a todos sus miembros iguales.
6. Se rompió la exclusividad del sistema de función pública, apareciendo los funcionarios eventuales, los contratados administrativos y los sujetos al régimen laboral.
A pesar de estas notas, pronto la ley quedó en una declaración de buenas intenciones en muchas de sus innovaciones. Esto dio lugar en 1977 a una reforma parcial del Estatuto que incidió especialmente en el sistema retributivo, aunque de nuevo su operatividad fue escasa al seguir perviviendo las disfunciones que trataba de evitar. El período que inicia la nueva regulación se caracteriza, asimismo, por la lucha entre los cuerpos de burócratas por controlar la Administración, hecho este que se ve claramente favorecido por el gran vacío político que sufre el país desde finales de los años sesenta. La lucha burocrática generará una reacción en el siguiente período contra el corporativismo y se concretará en la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP).
+ Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública
La Ley nace como promesa electoral en 1982 del Partido Socialista Obrero Español y se enmarca en un programa de reforma de la Administración Pública, como uno de los motores del cambio de la sociedad y del Estado. Sin embargo, lo que iban a ser unas medidas urgentes que dieran paso en breve plazo a una profunda reforma de la Función Pública y de la Administración acabaron por ser ellas mismas la reforma.
Los rasgos de la citada ley son los siguientes:
1. Su ámbito de actuación comprende a la Administración Civil del Estado y sus Organismos Autónomos, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones locales, la Administración Institucional y el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa.
2. la mayor parte de la Ley se considera de carácter básico para todas las Administraciones Públicas, en cumplimiento del artículo 149.1.18 de la Constitución.
3. Regula los Órganos superiores de la Función Pública, a saber: el Gobierno, el Ministro para las Administraciones Públicas, el Ministro de Economía y Hacienda, la Comisión de Coordinación de la Función Pública y el Consejo Superior de la Función Pública. Estos dos últimos están pensados para coordinar a todas las Administraciones y en especial el Consejo, en el que, además de la presencia de la Administración local y de todas las Comunidades Autónomas, asisten como miembros los representantes sindicales.
4. La carrera funcionarial se fundamenta en el grado personal obtenido mediante el desempeño de puestos de trabajo.
5. Los Cuerpos y Escalas no podrán tener, con carácter general, facultades, funciones o atribuciones propias de los órganos administrativos.
La incidencia en las Comunidades Autónomas será directa. Cada una de ellas dictará sus leyes respetando escrupulosamente el modelo parcial del Estatuto de la Función Pública. A este respecto hay que señalar que el Estado renuncia en la citada Ley a desarrollar un Estatuto completo, tal y como viene determinado en el artículo 103.3 de la Constitución. Esto acarreó no pocos problemas en la etapa primera de la formación de las Administraciones autonómicas. Éstas han tenido que ver en un corto período de tiempo como debían aplicar a su personal dos modelos diferentes e incompletos de Estatuto. La Ley de 1984 perdió pronto el calificativo de urgente y su demora contribuyó en buena medida a la no consolidación en el tiempo oportuno de las Administraciones autonómicas. Por si esto fuera poco en 1987 se dicta la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, que obliga al Estado a modificar aspectos básicos de la Ley 30/1984. De esta manera la competencia estatal sobre el Estatuto de los Funcionarios obligó a modificar de hecho o de derecho las leyes autonómicas, lo que sin lugar a dudas introdujo un elemento de distorsión.
+ Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio -> Ley 23/1988, de 28 de julio
La citada Sentencia modifica algunos aspectos sustanciales de la Ley 30/1984, que se concretan en la Ley 23/1988, de 28 de julio. La Administración del Estado aprovecha la ocasión para intentar reconducir el problema laboral, manteniendo ahora que con carácter general los puestos en la Administración del Estado estarán desempeñados por funcionarios. A la vez establece una fórmula para posibilitar el acceso del personal laboral fijo a la condición de funcionario de carrera. A tenor de lo expresado sobre el Derecho laboral la gran cuestión que se suscita ante esta fórmula o posibilidad es el de la forma o vía en que accedieron determinados trabajadores a sus respectivas Administraciones. Esta posibilidad ha sido recogida en todas las Administraciones aunque no tenga el carácter de básica.
Otros rasgos de la reforma son los siguientes:
1. Se modifica el concepto de carrera y el de consolidación del grado personal, en el sentido de que ya no se requiere la posesión de un grado determinado para acceder a un puesto. Ahora sólo se tendrá en cuenta a efectos de mérito.
2. Se prevé la posibilidad de remover a un funcionario que haya obtenido un puesto de trabajo por concurso por motivos de alteración del contenido del puesto o por falta de capacidad manifestad para su desempeño por rendimiento insuficiente, que no comporte inhibición.
3. Se desapodera al Gobierno de varias atribuciones que le asignaba la anterior norma en favor de la ley mediante una mayor concreción de la misma. Entre ellas está la unificación de Cuerpos y Escalas.
+ Ley 22/1993, de medidas fiscales de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo
En 1993 se llevaría a cabo una nueva reforma sobre la parcheada LMRFP de 1984 (por Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo). El aspecto más significativo del cambio es la subordinación de la oferta de empleo al establecimiento de una serie de directrices sobre necesidades en materia de recursos humanos públicos; directrices que deberán establecerse conjuntamente acorde a las previsiones sobre el diseño orgánico de cada Administración Pública. El cambio es, por tanto, de tipo ideológico y consiste en transmitir a la sociedad y a los funcionarios que la permanencia en la Administración está subordinada realmente a que se cumpla una tarea considerada necesaria.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
