Una vez que se ha efectuado la declaración de utilidad pública o interés social actúa de presupuesto previo de la expropiación propiamente dicha, se está ya en condiciones de incoar el expediente expropiatorio. En relación con el mismo la Ley de Expropiación Forzosa regula un procedimiento general y varios procedimientos especiales. Por razones de espacio vamos a centrarnos en el examen del primero de ellos que se articula en tres fases: acuerdo administrativo de necesidad de ocupación, determinación del justiprecio, y pago y toma de posesión.
- El acuerdo de necesidad de ocupación
Mediante él la Administración expropiante determina cuales son los bienes que habrán de ser ocupados, o en el caso de derechos, que será objeto de adquisición, por ser "estrictamente indispensables" para el fin propuesto. De este modo se individualiza nítidamente lo que habrá de ser expropiado para evitar cualquier posible confusión. Para efectuar esta operación la autoridad administrativa cuenta con una amplia discrecionalidad, si bien al poder sólo extender el objeto de la expropiación, como estamos viendo, exclusivamente a los bienes o derechos "estrictamente indispensables" a los fines propuestos, el afectado puede controlar el empleo que se haya hecho de esta potestad a partir de ese criterio de proporcionalidad.
En cuanto a su descripción la jurisprudencia entiende que el acuerdo de necesidad de ocupación debe de reunir los requisitos del artículo 17. 1 Ley de Expropiación Forzosa, esto es, ha de tratarse de "una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes y derechos a expropiar", si bien también considera de modo no especialmente rígido tal exigencia (p. ej. considerando admisible la descripción de una finca de modo físico, si esta resulta plenamente identificable).
La tramitación del expediente expropiatorio sería la siguiente: el beneficiario de la expropiación envía la relación detallada de bienes y derechos a expropiar al Subdelegado del Gobierno en la provincia, o autoridad autonómica que cumpla esta función, abriéndose una información pública (con publicación en los periódicos oficiales correspondientes y en uno de los diarios de mayor circulación), cuya omisión, caso de producirse, puede provocar la nulidad del expediente en trámite; los afectados pueden reclamar exigiendo que se subsanen posibles errores u oponiéndose a la "indispensabilidad" de sus bienes para los fines de la expropiación, y teniendo presentes estas alegaciones, el Subdelegado del Gobierno, o la autoridad autonómica competente, las resuelve, adoptando el acuerdo de necesidad de ocupación. Dicho acuerdo puede ser impugnado mediante recurso ordinario ante el ministerio u órgano administrativo correspondiente según cual sea la Administración expropiante, con efecto suspensivo mientras se resuelve, y en su caso, ya sin este efecto, ante la jurisdicción contencioso-administrativa (al entenderse ya derogado por la Constitución el originario art. 22.3 de la Ley de Expropiación Forzosa que restringía inadmisiblemente el acceso a los tribunales de los recursos frente a estas resoluciones).
El esquema procedimental ha sufrido en la práctica importantes alteraciones al generalizarse la posibilidad recogida en el artículo 17.2. de la ley, conforme a la cual, cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada de los bienes a ocupar, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, aunque el beneficiario estará igualmente obligado a formular la relación de afectados. De este modo son numerosas las expropiaciones en las que se procede a una delimitación poligonal de la zona afectada sin precisión alguna, provocando no pocos problemas, a los que la jurisprudencia ha respondido estableciendo un standard mínimo consistente en el cumplimiento de un doble requisito: que el proyecto haya de contener una descripción no sólo material sino también jurídica de los bienes y derechos a expropiar y que la resolución mediante la que se aprueba tal sea plenamente válida.
- La determinación del justiprecio
+ La funcionalidad del justiprecio
La indemnización expropiatoria es un elemento consustancial al concepto mismo de expropiación, y es esta la razón de que, como hemos visto, esté siempre presente en todas las definiciones legales y constitucionales de la figura, ya que sin la presencia de este rasgo definitorio la expropiación dejaría de ser tal para convertirse en una mera confiscación (no creemos que haga falta recordar la prohibición constitucional de que pueda materializarse semejante posibilidad).
Su importancia radica en la virtualidad funcional que cumple: evitar que la disminución del valor que como consecuencia de la expropiación pudiera producirse, con el fin de que el expropiado, en su caso, si así lo desea pueda volver a adquirir un bien similar al que dejó de poseer como consecuencia de la expropiación (valor de reposición del bien). Por eso tradicionalmente se han exigido tres condiciones en relación con el justiprecio: que sea justo, en los términos citados, que sea previo (con las matizaciones que hemos realizado al analizar las bases constitucionales) y que sea en dinero (aunque susceptible de pacto para llegar a otra solución).
Dos son las posiciones que se vienen manteniendo sobre la problemática cuestión de la naturaleza jurídica del justiprecio:
. Una primera que entiende que en la expropiación hay dos aspectos diferenciados: de un lado, la autorización para la producción de un daño legítimo, y de otro, un deber posterior de reparación de dicho daño, quedando la indemnización reducida a ser una mera consecuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria.
. Y una segunda que, por el contrario, sostiene que la indemnización no es una consecuencia de la expropiación (en relación causa-efecto), sino precisamente, el presupuesto que legitima que la misma pueda llevarse a cabo. Sea cual sea la posición doctrinal de la que partamos el justiprecio queda configurado como una carga legal que recae sobre el beneficiario de la expropiación, que será quien habrá de satisfacerla.
+ Conceptos indemnizables y momento al que debe referirse la valoración
Desde que se pone en marcha el expediente expropiatorio hasta que se fija el justiprecio suele pasar habitualmente un tiempo precioso que puede provocar una alteración de las circunstancias económicas (inflación, cambio del escenario financiero, etc.), algo que, a su vez, incidirá sobre la tasación definitiva. Para salir al paso de todo el cúmulo de problemas que pueden surgir el legislador ha sentado una serie de criterios interpretativos, así como una referencia al momento en que debe de referirse la valoración.
a) Por lo que se refiere al momento el artículo 36 es sumamente claro a este respecto: deberá de referirse al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio. Sobre esta base ha de entenderse ilegal el artículo 28 del Reglamento de Expropiación Forzosa que lo refiere a la fecha de firmeza del acuerdo declaratorio de necesidad de ocupación, y considerarse igualmente que en los casos en los que se producen retrasos injustificados la fecha real debería de ser, como alguna jurisprudencia viene declarando, el momento en que reanuda su curso el procedimiento.
b) Respecto de los elementos integrantes de la valoración, el mismo precepto establece lo siguiente:
. No deben de tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro, algo plenamente lógico al no depender su existencia de la acción del expropiado.
. Las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente expropiatorio no serán objeto de indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables, siendo las anteriores indemnizables salvo que se demuestre que se hubieran realizado de mala fe.
. No se tiene en cuenta el valor afectivo o puramente sentimental que para el expropiado pudieran tener los bienes, sino sólo su valor objetivo. A pesar de esta regla general, la ley establece la obligatoriedad de abonar una compensación a tanto alzado del 5% del total del justiprecio como premio de afección. Esta cantidad es independiente de la que se hubiera podido haber fijado por mutuo acuerdo, o por los perjuicios que la expropiación produce en sí (traslados, división de la finca, etc.).
Estas reglas son interpretadas con cierta flexibilidad por la jurisprudencia, la cual considera que todos los daños y perjuicios patrimoniales que pudieran irrogarse son indemnizables, incluyendo dicha indemnización en el justiprecio final.
+ Procedimiento para la fijación del justiprecio
El justiprecio se determina a través de un procedimiento que se desarrolla del siguiente modo:
1) Intento de acuerdo amistoso entre el expropiado y el beneficiario
La Ley de Expropiación Forzosa obliga a las partes a que intenten concluir de mutuo acuerdo el procedimiento expropiatorio; si este no se produce por existir divergencias, se continúa la tramitación del expediente en los términos que veremos seguidamente, pudiéndose transigir en cualquier momento ulterior (artículo 24). Este acuerdo amistosos es un convenio obtenido "por libre determinación de las partes, beneficiario y expropiado, para tener por definitivamente fijada la indemnización expropiatoria", y aparece sometido a una serie de requisitos formales en orden a adverar su constancia (artículo 25 del Reglamento de Expropiación Forzosa). Dicho convenio se perfecciona en la fecha de suscripción del acto de avenencia y no en la del acuerdo sancionador posterior de la autoridad administrativa correspondiente.
El convenio no es una compraventa, aunque ésta puede producirse al margen del procedimiento expropiatorio en curso. En sustancia consiste en la adhesión del expropiado al justiprecio ofrecido, y por consiguiente se trata de un negocio jurídico-público pues se celebra en el marco de un procedimiento administrativo (puede recordarse aquí la operatividad del artículo 88 de la LRJPAC: terminación convencional, de la que el convenio amistoso que estamos analizan do no sería sino una aplicación), y la decisión de transmitir el bien o el derecho no es voluntaria sino ope legis. Ello hace que en estos casos sea posible retasar el precio fijado en los casos en los que ello es posible, y que la Administración no pueda desligarse del convenio o revocarlo, al ser este un acto declarativo de derechos y tener eficacia en sus propios términos, tal y como se desprende de su condición de pacto bilateral.
2) Hoja de aprecio
De no haberse alcanzado un acuerdo amistoso (artículos 27 y 29 del Reglamento de Expropiación Forzosa) los expropiados deberán presentar en un plazo de 20 días hoja de aprecio en la que se exprese el valor que se estime que tiene el bien o el objeto que se expropia, pudiendo realizar en su descargo cuantas alegaciones considere pertinentes. Dicha hoja puede ir avalada por un perito cuyos honorarios, al ser un dictamen de parte, serán de cuenta del expropiado.
La Administración, en otro plazo igual, aceptará o rechazará la hoja presentada por el expropiado, y, en este último caso, le comunicará la suya. Ante ello el expropiado tiene un plazo de 10 días para aceptarla o rechazarla. De mantenerse el desacuerdo la Administración pasará el expediente al Jurado Provincial de Expropiación.
La jurisprudencia ha perfilado el papel de la hojas de aprecio, que han sido consideradas como declaraciones vinculantes para las partes -y, por extensión, para el Jurado y los tribunales contenciosos- en relación con el quantum indemnizatorio, la extensión superficial del terreno expropiado, y los potenciales conceptos indemnizables.
3) Intervención del Jurado Provincial de Expropiación
Se trate de un órgano administrativo perteneciente a la Administración General del Estado, y que se encuadra en los organigramas de los Subgobiernos civiles. A la vista de las hojas de aprecio existentes decidirá ejecutoriamente sobre el justiprecio que en su caso corresponda, para lo cual dispone de un plazo de 8 días susceptibles de ampliación a quince cuando sea necesaria la inspección personal de los bienes o derechos expropiables (artículos 31 y 34 de la Ley de Expropiación Forzosa).
Su composición es mixta (técnicos, magistrados, abogados del Estado, representantes de las cámaras, notarios), y el loable propósito del legislador en orden a que la valoración de lo expropiado sea lo más rigurosa posible (lo más cercana, por tanto, a la idea de justiprecio) choca con una realidad poco propensa al funcionamiento mínimamente eficaz de este órgano administrativo, al ser completamente secundaria su actividad para sus integrantes (aunque en este punto cabe subrayar la tendencia a que su composición sea mucho más administrativa, tras la reforma acometida del artículo 32 de la Ley de Expropiación Forzosa por la ley 17/2012, de 27 de diciembre de Presupuestos para 2013). Sus resoluciones, que se adoptan por mayoría de votos, han de estar motivadas, explicándose los criterios de valoración que se han seguido en cada caso. Las fechas en las que se adoptan actúan de término inicial para la caducidad de la valoración que se produce por el transcurso de dos años sin que la cantidad fijada como justiprecio se pague o se consigne adecuadamente, debiéndose proceder entonces a una nueva valoración. La resolución del Jurado Provincial de Expropiación, al no existir Jurado Central, agota la vía administrativa, y contra la misma procederá tan sólo el recurso contencioso-administrativo.
A estos efectos hemos de consignar que la mayoría de Comunidades autónomas –también la de Andalucía- han optado por regular por vía legal sus propios órganos colegiados autonómicos especializados en esta materia por lo que han surgido numerosas dudas sobre su homologación con el perfil de los Jurados previstos en la Ley de Expropiación Forzosa, en cuanto a su creación, constitución, funcionamiento y composición. Hoy tras la STC 251/2006, de 25 de julio, y las que le han seguido repitiendo sus razonamientos, se ha clarificado su situación; cabe señalar que las Comunidades autónomas tienen libertad de conformación normativa respecto de estos órganos especializados, al interpretarse que son órganos colegiados y no extrapolarse la denominada garantía orgánica a su creación y composición.
4. Criterios de valoración
No existe un único criterio de valoración, sino que rigen aquí múltiples reglas especiales, principalmente las que se consignan a efectos fiscales (artículo 38 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa). La inexistencia de un criterio general y preciso -que en buena lid debería de corresponderse tendencialmente con el valor de mercado de lo expropiado- suele dificultar la operación expropiatoria en sí que es contestada habitualmente por el expropiado por la injusticia de los bajos justiprecios. Para salir al paso de este problema el legislador estableció la posibilidad de que se tuviera en cuenta el valor real de los bienes, aunque este valor no se sabe si se corresponde o no con el valor real de mercado, criterio estimativo que con el paso del tiempo ha pasado a ser el más utilizado, sin duda por ofrecer una salida lo más justa posible a los expropiados. Salvo, claro está, que entren a operar criterios que, como sucede con los bienes inmobiliarios, puedan venir establecidos en la legislación urbanística vigente, en este punto de aplicación prioritaria.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
