martes, 1 de diciembre de 2015

Normativa reguladora del dominio público



No existe una regulación en términos abstractos del dominio público, aparte de un precepto de la Constitución y algunos artículos del Código Civil de escasa importancia en la actualidad. Todas las demás normas que se refieren a él, lo hacen ateniendo a conjuntos o sectores demaniales más o menos concretos.

Dominio publico y Derecho Administrativo

- El dominio público estatal


El dominio público estatal es el que posee una amplitud y diversidad mayor y, por consiguiente, una mayor dispersión de su regulación. Ésta fundamentalmente se contiene en:

+ El Código Civil


El Capítulo III del Título I del Libro II, bajo la rúbrica “De los bienes según las personas a quien pertenecen” contiene unas normas escasas y de muy poca importancia en la actualidad sobre dominio público tanto del Estado como de las Provincias y Municipios.

+ La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP, en adelante–


Además de los bienes destinados a uso general y servicios públicos, considera demaniales los edificios administrativos y las sedes de los órganos constitucionales. Tienen carácter básico los preceptos que se enumeran en el apartado 5 de su disposición final segunda, por lo que son de observancia obligatoria por todas las Comunidades Autónomas y para las entidades que integran la Administración local, así como los reglamentos de desarrollo cuando constituyan el complemento necesario de artículos que tengan atribuido tal carácter y así se establezca en los mismos (disposición final tercera).

+ Normativa especial


Está constituida por las leyes que demanializan sectores de bienes o bienes concretos. Es realmente la de mayor importancia y trascendencia social y económica y donde la institución del dominio público despliega una más rica y variada funcionalidad. Se trata de un amplio conjunto normativo en el que se regulan las más diversas materias. El legislador acude en esos casos a la figura del dominio público con el objeto de excluir de la propiedad privada a determinados bienes en aras de conseguir cualesquiera objetivos constitucionalmente legítimos, según viene declarando el Tribunal Constitucional. Respecto de estas leyes, tendrá carácter supletorio la LPAP y las disposiciones que lo desarrollen o completen.

- El dominio público de las Comunidades Autónomas


Sin perjuicio de las competencias que los Estatutos puedan atribuir a las Comunidades Autónomas en los diversos sectores del dominio público especial, como las aguas, costas, etc. (en los que su posición se encuentra más o menos mediatizada por la presencial estatal -la titularidad del dominio público natural corresponde siempre al Estado-), es habitual en los textos estatutarios reconocerles competencias exclusivas sobre los bienes de su titularidad, sean demaniales o patrimoniales. En consecuencia, en la actualidad la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas ha hecho uso de su potestad legislativa en esta materia, dictando sus respectivas leyes de patrimonio. En Andalucía, regula esta materia la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma -LPCA-.

- El dominio público local


Inciden en esta materia las competencias normativas del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las propias Entidades Locales, según sus respectivas potestades. El artículo primero del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales expresa la prelación de fuentes en esta materia. Es cierto que este precepto desarrolla el artículo 5 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local que fue declarado inconstitucional. Pero, al no motivarse tal declaración en razones de fondo, sino -siguiendo a Ceballos Moreno- en una discutible apreciación por el Tribunal Constitucional del papel del legislador en relación con las fuentes, podemos entender que el mencionado precepto del Reglamento de Bienes es adecuado a Derecho y su contenido, si bien no estrictamente vinculante, si perfectamente enunciativo de las fuentes en esta materia. Según este artículo los bienes de las Entidades Locales se regirán por:

a) La legislación básica del Estado en materia de Régimen Local.

b) Por la legislación que en el ámbito de sus competencias dicten las Comunidades Autónomas.

c) En defecto de la legislación a que se refieren los apartados anteriores, por la legislación Estatal no básica en materia de régimen local y bienes públicos.

d) Supletoriamente por las restantes normas de los ordenamientos jurídicos administrativo y civil.

Las normas que, con carácter general, regulan este materia en la actualidad, son las contenidas en el Capítulo I del Título IV de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local que, como su propio nombre indica, tiene carácter básico; las contenidas en el Capítulo y Título de la misma enumeración correspondiente al Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, cuyo carácter básico se inferirá de sus preceptos conforme a su naturaleza o según se disponga la legislación estatal vigente, según establece su Disposición Final Séptima, en términos ambiguos -siguiendo a Ceballos Moreno, nuevamente- en exceso; y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio –RBEL-. En Andalucía la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, regula los bienes de las Entidades Locales de esta Comunidad Autónoma.

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Imagen: Tribunal Constitucional

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Por Alberto Freire Bolaño, Graduado en Derecho por la Universidad de Cádiz.