La exposición de la doctrina del dominio público se realiza habitualmente en nuestro Derecho Administrativo siguiendo la sistemática propuesta por Manuel Ballbé. Se parte, pues, de la distinción de: el elemento subjetivo, el elemento objetivo, el elemento teleológico y el elemento formal.
- El elemento subjetivo
No existe discusión en nuestro ordenamiento jurídico acerca de la necesidad del carácter público de los titulares del dominio público. Estos han de ser siempre Administraciones Públicas. Hasta la vigente Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP, en adelante) se exigía el carácter territorial de las mismas, con la única excepción de las Universidades públicas, pero esta nota ya ha desaparecido, pues se reconoce la posibilidad de que los organismos autónomos y las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de la Administración Pública puedan ser titulares de bienes demaniales. El carácter público de la titularidad es condición necesaria, aunque no suficiente, para poder calificar a un bien de demanial. De aquí el error, tantas veces subraya por la doctrina, del Código Civil al rubricar el Capítulo III del Título I del Libro II, “De los bienes según las personas a quien pertenecen”, pues cabe la posibilidad (y en el propio Código se reconoce -arts. 340, 343, 344 y 345-) de que las personas jurídicas públicas sean titulares de bienes según el Derecho Privado: los bienes patrimoniales.
- El elemento objetivo
El régimen de dominio público puede recaer sobre toda clase de bienes, tanto inmuebles como muebles. Ningún tipo de bienes está, en principio, excluido de su posible acceso al demanio. Es más, de manera explícita, el legislador (LPAP, mediante) incluye dentro del demanio los derechos y la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y el Vino, otorga esta consideración a las denominaciones de origen. Estamos, pues, ante un dato legal que no se puede desconocer, el cual es que el dominio público no sólo está integrado por bienes, muebles o inmuebles, sino también por derechos. Los derechos recaen en definitiva sobre cosas o comportamientos y se definen por el régimen jurídico específico que los constituye, al que no añade nada el que se diga que tienen el carácter de demanial. Un derecho será resultado de unas determinadas disposiciones legales y a partir de ellas se configurará, sin que el decir que es de carácter demanial le quite ni le ponga nada. Otra cosa serán las situaciones jurídicas que se generen en aplicación de las normas que regulan los bienes demaniales que, en muchos casos, reconocerán, como no puede ser de otra manera, derechos a favor de las Administración o de los administrados.
El art. 5 de la LPAP, tras definir el dominio público, enumera algunos bienes demaniales del Estado de manera bastante desafortunada, a juicio de Arroyo Llanes y Ceballos Moreno. Dice que son de dominio público estatal, en todo caso, los mencionados en el art. 132.2 de la Constitución, lo cual es obvio precisamente por ello mismo. Además, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, realiza un cumplido desarrollo de dicho precepto constitucional. Además, la LPAP considera de dominio público “los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado se considerarán, en todo caso, bienes de dominio público” (art. 5.3 de la LPAP). Con ello, desaprovecha una estupenda ocasión de superar un prejuicio decimonónico justificado en la ideología de la desamortizadora y carente de sentido en la actualidad, siguiendo a los administrativistas antes citados. No existe razón alguna para que los bienes a que se refiere no se sometan al régimen de los bienes patrimoniales. Estas manifestaciones de la ley demuestran su carácter continuista con la legislación anterior, a la que desde hace tiempo se ha criticado por su abuso del régimen demanial, que se extiende a ámbitos de bienes que no lo necesitan. Todo ello es consecuencia de la disolución del propio concepto de dominio público que se ha producido al abandonarse la idea del dominio público como propiedad especial, sin que, al mismo tiempo, se haya sabido construir un concepto alternativa que responda a las peculiaridades del régimen de estos bienes. En opinión de Llanes y Moreno y la de algunos otros autores, lo razonable sería restringir el régimen del dominio público para garantizar el uso racional de los recursos naturales, siendo muy excepcionales las aplicaciones fuera de este ámbito.
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- Elementos del dominio público: otros artículos de Derecho Administrativo
+ Elementos del dominio público (I): el elemento formal
+ Elementos del dominio público (II): la desafectación
+ Elementos del dominio público (III): el principio de inalienabilidad
+ Elementos del dominio público (IV): las mutaciones demaniales
+ Elementos del dominio público (VI): el elemento teleológico (la afectación)
+ Elementos del dominio público (VII): el principio de imprescriptibilidad
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Fuente:
Nociones obtenidas al cursas la asignatura de Derecho Administrativo II (impartida por Arroyo Llanes y Ceballos Moreno), dentro del Grado en Derecho (Universidad de Cádiz).
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Por Alberto Freire Bolaño, Graduado en Derecho por la Universidad de Cádiz.
