Tres son, fundamentalmente, las posturas que se han seguido por los autores en orden a la identificación de la Administración pública: la subjetiva, la objetiva y la formal. Según la primera, la Administración consistirá en una serie de sujetos integrados en el Poder ejecutivo, cuya labor se limitaría a ejecutar la ley.
La segunda concepción parte del dato de que la función ejecutiva no es desarrollada sólo por dicho Poder, el cual, por otra parte, realiza unas actividades distintas de las que pueden en sentido estricto incluirse en aquélla función; se intenta, a la vista de esta realidad, definir las notas que desde el punto de vista objetivo caracterizarían a la actividad administrativa, para considerar como Administración a cualquier organismo público que realice la tarea de administrar, independientemente del Poder en que se halle ubicado.
Por último, para la concepción formal, en la que me inscribo, lo importante será no tanto la identidad objetiva de la actividad desplegada por los distintos Poderes, sino el tratamiento jurídico de tal actividad: de suerte que para definir o describir a la Administración pública lo decisivo será el tratamiento que de ésta y de sus actos nos venga ofrecido por el Derecho, al que se halle sometida.
- Concepto de Administración pública
+ La Administración pública está integrada en el Poder ejecutivo
Aunque, de forma expresa, no se configure la división de poderes, hasta el punto de que sólo se emplea este término en el epígrafe que preside el Título VI, que trata "del poder judicial", la Constitución delimita, claramente, los tres Poderes en que aquélla se integra según los planteamientos tradicionales en la materia: el Poder legislativo, constituido por las Cortes Generales, que "ejercen la potestad legislativa del Estado" (artículo 66,2); el Poder judicial, al que corresponde "el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado" (artículo 117,3); y el Poder ejecutivo, encomendado al Gobierno, que "dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes" (artículo 97).
Este mismo esquema se lleva, incluso, a las Comunidades Autónomas cuando se constituyan por el procedimiento previsto en el artículo 151; pues, en tal caso, la Organización Institucional Autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponda al Tribunal Supremo (artículo 152,1).
El Jefe del Estado queda fuera y por encima de los tres Poderes, cuyo funcionamiento "arbitra y modera" en una actuación caracterizada por la neutralidad (artículo 56,1).
No cabe, en contra de ello, invocar la posibilidad de que presida las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, pues tal facultad sólo se le atribuye a los efectos de "ser informado de los asuntos de Estado" y su ejercicio habrá de producirse "a petición del Presidente del Gobierno" (artículo 62,g).
El Jefe del Estado no podrá, por tanto, en el futuro ser considerado, a diferencia de lo que hoy establece la L. R. J., como órgano superior de ésta (artículo 2,1), puesto que la Administración pública se encuentra emplazada en el seno del Poder ejecutivo, hasta el punto de que el Título IV, que lo regula, viene presidido por el epígrafe "del Gobierno y de la Administración".
Por otra parte, según el artículo 152, antes citado, en la Comunidades Autónomas a que se refiere el Consejo de Gobierno ejercerá las "funciones ejecutivas y administrativas".
Únicamente en el caso de las Comunidades Autónomas que cabría calificar como de régimen normal podría darse la inexistencia de la división de poderes, puesto que ésta no viene exigida por el artículo 147, regulador del contenido de sus Estatutos de autonomía. Por lo que, en tal supuesto, sería necesario acudir a una caracterización objetiva de la Administración pública, partiendo, naturalmente, de los datos contenidos en dichos Estatutos.
+ Carácter heterogéneo de la actividad administrativa
La actividad desarrollada por la Administración pública es heterogénea en el sentir de la Constitución. Pues, como hemos visto, no se limita al mero ejercicio de la función ejecutiva, sino que también, podrá concretarse en la emanación de normas, a través de la potestad reglamentaria. Que, por añadidura, no se atribuye tan sólo para dictar los reglamentos ejecutivos de la ley, sino con carácter genérico (artículo 97). Y, lo que es más importante a nuestros efectos, todos los actos de la Administración están sujetos a un tratamiento jurídico común, independientemente de su naturaleza objetiva y, precisamente, porque derivan de ella (artículos 105 y 106).
+ Inexistencia de actividad administrativa desarrollada por otros Poderes
Inversamente, es de hacer notar que la Constitución tiene plena conciencia de que los Poderes legislativo y judicial no se limitan, respectivamente, al ejercicio de las funciones que principalmente tienen encomendadas, sino que, además, desarrollan otra serie de actuaciones que en muchos casos son objetivamente idénticas a las que realiza la Administración; pese a lo cual su régimen jurídico es distinto del que se atribuye a los actos que en Derecho son considerados como administrativos (artículos 66; 72,3, y 74,1 y 2, en cuando al Poder legislativo, y artículo 117,4, en cuanto al Poder judicial).
+ Administración y Gobierno
Finalmente, señalaremos que, como viene siendo tradicional en nuestro Derecho constitucional, el Gobierno tiene una doble naturaleza: por una parte, cuando realiza una actividad política se nos aparece como algo distinto de la Administración pública; pero, por otra, en los restantes supuestos, forma parte de ésta y constituye, precisamente, su órgano superior. Hoy, pues, como ocurría en tiempos de nuestros tratadistas clásicos, "el Gobierno y la Administración se tocan y se confunden a la vista".
No es de extrañar, por ello, que cuando se prevé que la ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderá, en todo caso "a los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley", se establezca "la excepción de los miembros del Gobierno" (artículo 70,1,b). Es decir, que según el sentir del legislador constitucional, si esta excepción no se estableciera, los miembros del Gobierno podrían ser declarados inelegibles e incompatibles, en cuanto altos cargos de la Administración estatal.
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Fuente:
Curso de Derecho Administrativo, Rafael Entrena Cuesta.
