Definir a la Administración por lo que es, si se quiere obtener un significado completo de la misma, requiere un esfuerzo adicional, de modo que se defina a la Administración, también, por lo que hace. Lo anterior, sin embargo, no significa que pueda darse un concepto de Administración estrictamente ceñido a su función. De hecho, los intentos en este sentido han fracasado, pues el carácter contingente de lo administrativo hace imposible, como se ha demostrado tras importantes esfuerzos doctrinales en esta línea, la elaboración de un concepto de Administración pública basado, exclusivamente, en un criterio objetivo.
- Concepción de la Administración como función del Estado: panorama doctrinal
Es así como, al rechazarse una primera visión subjetiva de la Administración pública, comenzaría a abrirse paso en el panorama doctrinal la concepción de la Administración como una de las funciones del Estado, que se afanaría en la búsqueda del elemento común que permitiera aglutinar las diversas funciones que desarrolla la Administración y que permitiera identificar la función administrativa en el conjunto de la actividad estatal. No obstante, los autores discreparán ampliamente en la concreta definición de esa actividad administrativa, surgiendo distintas tesis explicativas, tales como aquella que toma como decisiva para el examen de la cuestión la actividad de gestión de los servicios públicos, postulada por la llamada escuela francesa del servicio público, representada por autores de la talla de L. DUGUIT, G. JEZE, R. BONNARD o L. ROLLAND; la teoría de la prerrogativa o de la exhorbitancia de M. HAURIOU; la actividad para la consecución de los fines del Estado, tesis mantenida por la doctrina clásica italiana; la, también italiana, de los intereses públicos o colectivos, mantenida por autores tan significados como S. ROMANO o G. ZANOBINI; o, por último, el criterio de la daseinvorsorge desarrollada en la Alemania de postguerra por E. FORSTHOFF, mediante la que se intenta explicar la Administración pública y el Derecho administrativo en base a las profundas transformaciones acaecidas en el continente europeo en la segunda mitad de este siglo. En nuestro país, a partir de la obra de POSADA, la doctrina caracterizará objetivamente a la Administración de forma unánime, encuadrándose en la tesis objetivas autores como ROYO VILLANOVA, GASCON Y MARIN, GARCÍA OVIEDO, ALVAREZ GENDIN, etc. Sin embargo, todos estos intentos doctrinales generarían explicaciones meramente parciales que no ofrecían explicar la totalidad del fenómeno administrativo.
- El servicio al interés general por parte de la Administración: artículo 103.1 de la Constitución
Y si bien las tesis objetivas no logran dar una explicación coherente que por sí sola permita resolver el concepto de Administración pública, sí aportan un elemento complementario sin el que es difícil identificar la realidad administrativa. De ahí que la conceptuación subjetiva de la Administración Pública deba ser completada por el contenido de un precepto que, al más alto nivel normativo, establece los rasgos conceptuales de la Administración, el artículo 103.1 de la Constitución, a cuyo tenor “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”, contenido trasladado también a otros textos legales y que debe ser leído, en todo caso, desde los fundamentos del Estado social de Derecho, cuyos ejes vertebradotes van a dotarlo de contenido, permitiendo definir el marco en el que la Constitución diseña aquellos rasgos definidores de la Administración: su sometimiento al orden jurídico –el principio de legalidad es, al tiempo, un presupuesto de la propia Administración- y su contenido social, que permite individualizar a la Administración frente a otras organizaciones administrativas anteriores, ya que se configura como una Administración prestadora de servicios e interventora en el orden social a fin de hacer posible la justicia material.
- Fundamentos en los que se asienta el servicio al interés general
El servicio al interés general se asienta, así, en un doble fundamento. De un lado en la consecución de la libertad, la justicia y la igualdad. De otra parte y desde una perspectiva más concreta, en la procura de las condiciones para hacer efectivos los derechos y libertades de los ciudadanos. Y si bien es cierto que estos objetivos no son exclusivos de la Administración pues todos los poderes del Estado encuentran en ellos, y por tanto en el servicio al interés general, su fundamento último, es posible identificar una especial vinculación de la Administración con el interés general, vinculación caracterizada por dos notas fundamentales: su carácter relacional y su inmediatez. Ello porque la satisfacción del interés público es, precisamente, la que hace que la Administración haya de intervenir en el tráfico jurídico general desarrollando, para tal fin, una actividad de relación con terceros, en una imparable vocación por la acción, que viene llamada a tener un reflejo inmediato en el orden social, pues es a la Administración a la que se encomienda la satisfacción o ejecución material de las necesidades colectivas. El precepto constitucional que nos ocupa determina, además, una específica manera de cumplir con esta función, pues, de una parte, la Administración sirve al interés general con objetividad y actuando conforme a determinados principios - eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho-.
En todo caso, aunque en su mayor parte los principios enunciados son también referibles a la Administración anterior a la Constitución, su reconocimiento en el Texto Fundamental, se hace desde una dimensión distinta, recibiendo pues un nuevo significado en el marco del Estado social y democrático de Derecho. En algunos de ellos, además, reside, probablemente, la clave de un adecuado funcionamiento del aparato administrativo de nuestros días y es por ello que también han sido objeto de atención tanto por la doctrina como por la Jurisprudencia y, muy en especial, por nuestro más Alto Tribunal, pues constituyen, en definitiva, exigencias del Estado de Derecho.
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- Artículos relativos al concepto de Derecho Administrativo
+ El concepto de Derecho Administrativo
+ Notas que caracterizan a la Administración Pública
. La Administración es una persona jurídica
. La Administración es una organización
. La Administración está sujeta al Derecho
. La Administración ocupa una posición de subordinación en el conjunto de poderes del Estado
+ El Derecho administrativo como ordenamiento jurídico público, común y normal
+ El Derecho administrativo es el Derecho propio de las Administraciones Públicas que regula su organización y actividad
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Fuente:
Apuntes de Derecho Administrativo de María Zambonino Pulito, Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz.
