Si, como ha quedado sentado, la Administración Pública está integrada por un conjunto de órganos que se alojan en el Poder ejecutivo, resulta obvio que el nacimiento del Derecho administrativo no puede ser anterior en el tiempo a la separación de aquel poder del resto de los que integran el Estado. No basta para ello con una atribución de funciones a órganos diversos en virtud del principio de la división del trabajo; es necesario, además, que la división de poderes se consagre en la vida de los distintos países.
Como advierte Carré de Malberg, "desde la antigüedad la ciencia política se aplicó a denominar y clasificar las diversas manifestaciones de la potestad estatal". A los efectos de nuestra investigación, sin embargo, carece de interés que nos perdamos en los antecedentes más o menos identificados de la doctrina de la división de poderes, bastando con que nos limitemos a considerar la exposición de que fue objeto por sus dos principales formuladores: Locke y Montesquieu.
- Orígenes doctrinales de la división de poderes
+ Locke
La obra de Locke, Two Treatises of Government, apareció en 1690. Su objeto fue trazar una teoría política para la monarquía recientemente restaurada que mostrase la conveniencia de tener un rey con poderes limitados. Locke establece una precisa distinción entre tres poderes, que llama, respectivamente, legislativo, ejecutivo y federativo. El legislativo es para Locke el que hace el Derecho, pero claramente incluye en sus funciones, además de las genuinas del legislativo de Montesquieu, las que en este autor serán más tarde específicas del poder judicial.
En segundo lugar, Locke concibe como poder ejecutivo al respaldo de la fuerza a las decisiones del poder legislativo. Finalmente, el tercer poder, poder federativo, reduce su función a la paz y a la guerra, ligas y alianzas; es un poder de relación externa de la comunidad como un todo.
En resumen, por tanto, el Estado de Locke se reduce simplemente a esto: Ley y tribunales, por una parte, y la coacción organizada de otra; esta última, a su vez, tanto para imponer el orden interior respaldando la ley y las sentencias como para asegurar la independencia exterior frente a las demás comunidades.
+ Montesquieu
Montesquieu recoge íntegramente el mismo esquema, aunque bajo una nueva ordenación. En el célebre capítulo VI del libro XI de L'esprit des lois distingue tres poderes: el legislativo, el judicial y el ejecutivo: "Mediante el segundo poder -el Estado- hace la paz o la guerra, envía o recibe embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones". Resulta evidente que a este poder se atribuye únicamente una función de relación y defensa interna o internacional. Se puede, en consecuencia, afirmar que Montesquieu ha respetado los tres poderes de Locke, aunque desgaja el judicial del legislativo y traduce el federativo por ejecutivo, strictu sensu, dentro del cual se engloba el que el autor inglés había individualizado con este mismo nombre.
El esquema acerca de las funciones del Estado y los poderes que han de realizarlas difiere, pues, escasamente en uno y otro. Las circunstancias determinarán que la realidad política rechace todo intento de aplicación ortodoxa de la teoría que acabamos de exponer: el poder ejecutivo, al que se encomienda exclusivamente la coacción, conservará otra serie de funciones que, desarrolladas a medida que los acontecimiento sociales lo exijan, serán las que vengan a configurar los rasgos característicos de la Administración de nuestros días.
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Fuente:
Curso de Derecho administrativo, Rafael Entrena Cuesta.
