Si existe un rasgo definitorio, una nota común, que pueda aplicarse a todo el elenco de entidades que componen la Administración institucional, es su carácter instrumental, por cuanto se trata de entidades que sirven a la Administración matriz en el cumplimiento de sus fines, estando pues su propia existencia, así como su organización y régimen, en función de los intereses del ente matriz.
Este carácter relativiza, sin llegar a su negación, el dato de la personalidad atribuida a los entes institucionales, pues por las razones indicadas no llegan a ser del todo independientes de la Administración que las crea. Nótese que es a la Administración matriz a la que corresponde la competencia, la función, para cuya gestión se crea la entidad. Por otra parte, el carácter irrenunciable de las competencias administrativas (art. 12.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común) obliga a que aquella Administración no pueda desentenderse de la actividad de la entidad instrumental, de forma que se constituye en la responsable última de dicha actividad en los aspectos políticos, jurídicos y organizativos. Así visto, se afirma que el dato de la personalidad jurídica despliega todos sus efectos en las relaciones ad extra, esto es, en las relaciones de la entidad con terceros, mas en las relaciones ad intra, es decir, en las relaciones de la entidad con terceros, mas en las relaciones ad intra, es decir, en las relaciones de la entidad con la Administración matriz, se ve relativizado -como dijera el legislador de 1958 "aún en los casos en los que dichas entidades gozan de personalidad distinta del Estado no se trata de personas independientes del mismo" (Exposición de Motivos LEEA)-. Se trata por esta razón de una relación de instrumentalidad que se manifiesta a diversos niveles.
Desde un punto de vista político, la Administración matriz ostenta la dirección y control del ente instrumental, ahora bien, como veremos este poder varía en intensidad según de qué tipo de entidad se trate, pudiendo consistir tanto en la integración de las autoridades administrativas como miembros de los órganos directivos de la entidad, como en la imposición de directivas de actuación a la entidad. Desde un punto de vista jurídico, la relación de instrumentalidad se ha manifestado, tradicionalmente, en la posibilidad prevista por el ordenamiento de interposición de recursos administrativos contra los actos de las entidades ante un órgano de la Administración matriz. La reducción de las posibilidades de recursos ante la Administración matriz que ha supuesto la nueva regulación introducida por la LOFAGE relativiza, por ello, uno de los pilares sobre los que se asienta la relación de instrumentalidad, a nuestro modo de ver, debilitándola. Por otra parte, la personalidad jurídica conlleva la legitimación procesal activa y pasiva en las relaciones con terceros, legitimación que sin embargo, en las relaciones ad extra no va a resultar suficiente, dada su naturaleza instrumental, para justificar un enfrentamiento procesal del Organismo Autónomo con la Administración matriz (Sentencias del Tribunal Supremo de 27 y 29 septiembre 1960), con la única excepción de las Universidades, a las que por su especial configuración constitucional, a la que posteriormente aludiremos, el Tribunal Supremo ha reconocido la posibilidad de impugnar órdenes del Ministerio de Educación y Ciencia (Sentencias del Tribunal Supremo 15 febrero 1982 y 10 febrero 1983). Desde un punto de vista organizativo, podemos destacar varias peculiaridades propias del carácter instrumental de la relación que une al ente institucional con la Administración matriz: es ésta la que nombra a los titulares o miembros de los órganos de gobierno de la entidad, con grado de intervencionismo variable según los supuestos; la extinción de la entidad, por otra parte, supone la sucesión en todos sus derechos y obligaciones de la Administración matriz, revirtiendo a ésta la organización y el patrimonio de aquélla. Finalmente, desde un punto de vista económico-financiero, el control es ejercito por la Administración matriz, a través de dos técnicas, que conllevan al propio tiempo diferente intensidad en el control: el control presupuestario o la aprobación previa de sus programas de actuación e inversiones.
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- Artículos relativos a las entidades instrumentales y las Corporaciones de Derecho público
+ Concepto, naturaleza y tipología de entidades instrumentales
+ Las Corporaciones de Derecho Público
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Fuente:
Apuntes de Derecho Administrativo de María Zambonino Pulito, Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz.
