Vamos a ver en esta entrada los diferentes elementos comunes de los recursos administrativos.
- Elemento objetivo del recurso administrativo
Los recursos de alzada y reposición pueden interponerse contra los siguientes actos (artículo 107 LPAC):
+ Actos administrativos definitivos.
+ Actos de trámite cuando decidan el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (en otro caso podrá alegarse por los interesados su oposición al acto de trámite para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento). Por su parte, el recurso extraordinario de revisión está pensado para la impugnación de los actos firmes, cuya definición ya nos es conocida.
- Elemento subjetivo del recurso administrativo
El elemento subjetivo del recurso administrativo debe abordarse desde las posiciones que se enfrentan en el procedimiento: la Administración (en concreto el órgano competente para resolver) y el recurrente.
+ Administración y órgano competente para resolver
La competencia para dictar resolución varía en función del tipo de recurso de que se trate.
La regla general es que el recurso se resuelva por la propia Administración que dicta el acto y, dentro de esta, por el órgano superior jerárquico al que dictó el acto que se recurre en el caso del recurso de alzada o por el mismo órgano que lo dictó en el caso del recurso de reposición.
Sin embargo existen excepciones a esta regla:
Existen supuestos en los que el recurso lo resuelve una Administración territorial distinta a la que dictó el acto. Es el supuesto de los actos dictados por las entidades locales en ejercicio de competencias que hayan sido delegadas por la Administración del Estado o la de la Comunidad Autónoma, en cuyo caso resuelve la Administración delegante (artículos 27.2 y 37.3 de la Ley de Bases de Régimen Local).
Es también un supuesto especial el que prevé que la resolución de un recurso interpuesto contra un acto de una entidad instrumental lo resuelva la Administración territorial a la que aquella se adscribe. A este tipo de recurso, que tendrá que venir previsto en la ley que cree y regule la entidad instrumental de que se trate, se le denomina de alzada impropio puesto que aunque lo resuelve, ciertamente un órgano distinto al que dictó el acto, la relación entre esos órganos, incardinados en entidades distintas, no es propiamente de jerarquía (como ocurre entre los órganos que resuelven y dictan el acto recurrido mediante una alzada propiamente dicha) sino de instrumentalidad –en la que se da cierto grado de superioridad de la entidad territorial, matriz, respecto de la entidad instrumental-.
Por lo que hace al órgano competente para resolver ha de señalarse, en fin, que la competencia para la resolución de un recurso administrativo no es susceptible de delegación en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso (artículo 13.2.c LPAC).
+ El recurrente
Respecto al recurrente son de aplicación las reglas generales relativas al interesado en el procedimiento (legitimación, capacidad de obrar y capacidad jurídica y representación) que ya nos son conocidas, por los que a lo que en su momento se dijo nos remitimos. Esta remisión debe extenderse a los supuestos especiales en los que a legitimación se extiende a cualquier persona (supuestos en los que está prevista la acción popular).
Resta señalar que en la posición de recurrente no puede encontrarse una Administración pública. Los supuestos de litigios entre Administraciones públicas que se sustancian ante la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante el correspondiente recurso contencioso-administrativo, no precisan en todo caso de una revisión previa por parte de la Administración demandada. Sí es posible, sin embargo esa revisión que se regula en el artículo 44 LJ con carácter potestativo y que consiste en un requerimiento previo de una Administración a otra para que esta derogue la disposición, anule o revoque el acto.
Este requerimiento debe dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestará.
Este régimen general se exceptúa en el caso de las entidades locales, en relación a las cuales ha de estarse a lo previsto en los artículos 65 a 67 de la Ley de Bases de Régimen Local, que regulan el régimen de los requerimientos –en este caso preceptivos- que han de realizar el Estado o las Comunidades Autónomas con carácter previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa los actos de aquellas entidades cuando infrinjan el ordenamiento jurídico, menoscaben competencias estatales o autonómicas o atenten gravemente al interés general de España.
- Elemento formal: aspectos comunes del procedimiento de tramitación de los recursos
Al procedimiento de tramitación de los recursos administrativos le son de aplicación las normas generales del procedimiento administrativo común que ya nos son conocidas, con las especialidades contenidas en los artículos 107 a 113 LPAC y que a continuación describimos, sistematizándolas en función de la fase del procedimiento de que se trate.
+ Iniciación del procedimiento
El procedimiento se inicia mediante el escrito de interposición del recurso, cuyo contenido viene determinado en el artículo 110.1 LPAC en los términos que siguen:
a) Nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) Acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
En caso de error o defecto en el escrito de interposición son aplicables las reglas relativas a la subsanación de la solicitud establecidas en el artículo 71 LPAC y que ya nos son conocidas.
Por otra parte, el error en la calificación del recurso no es obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter (artículo 110.2 LPAC).
La interposición del recurso, finalmente, no supone la suspensión de la eficacia del acto. Ahora bien la suspensión puede dictarse en los términos establecidos en el artículo 111 de la LPAC y que ya se han expuesto en el lugar correspondiente.
+ Instrucción
La instrucción del procedimiento sigue las reglas generales aplicables al procedimiento administrativo común. La audiencia es el único trámite que recibe un tratamiento diferenciado en sede de recursos (artículo 112 LPAC), estableciéndose las siguientes especialidades:
. Se limita a los supuestos en que hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario.
. Se practica poniendo en conocimiento de los interesados la circunstancia anterior para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.
. No se tendrán en cuenta hechos, documentos o alegaciones del recurrente si no las aportó en el trámite de alegaciones.
. De existir otros interesados, se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
Respecto a las consecuencias de la omisión de este trámite, son reproducibles aquí lo que se dijo en sede de procedimiento administrativo común, por lo que a lo allí expuesto nos remitimos.
+ Finalización del procedimiento de recurso
El modo normal de terminación del procedimiento de recurso es la resolución expresa cuyos posibles contenidos son la estimación o desestimación del recurso o su inadmisión. En el primer caso, se reconocen las pretensiones del recurrente y la resolución declarará el acto inválido. La desestimación, por su parte, supone la ratificación por la Administración de la validez del acto. La inadmisión, en fin, supone un rechazo del recurso por no darse los requisitos exigibles para su tramitación (extemporaneidad, falta de legitimación o improcedencia porque el acto haya agotado la vía administrativa) sin que se entre en el fondo del asunto.
En caso de estimación, esta puede –debe- ser parcial si hay elementos del acto que puedan mantenerse. Es la consecuencia práctica del principio de conservación del acto, que se expresa en los siguientes términos en el artículo 113.2 LPAC: Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67. De este modo el procedimiento la Administración volverá sobre sus propias actuaciones hasta el trámite viciado, subsanándolo y dictando un nuevo acto, ya sin vicios.
En caso de estimación o desestimación, la resolución debe contener una decisión que se pronuncie sobre todas las cuestiones que plantee el procedimiento, siendo de aplicación el principio de congruencia así como la prohibición de la reformateo in peius (artículo 113.3 LPAC), aspectos estos que ya fueron tratados en sede de resolución del procedimiento común.
La resolución expresa, finalmente, debe estar motivada. A este respecto debe recordarse el tenor del artículo 54.1.b LPAC, en cuya virtud, deben motivarse, entre otras, las resoluciones que resuelvan recursos administrativos.
Al procedimiento de resolución de recursos es aplicable la cláusula general, suficientemente analizada, que obliga a la Administración a resolver. En caso de incumplimiento, no obstante, se produce el silencio administrativo que, en sede de recurso tiene sentido desestimatorio una vez transcurridos los plazos en los que cada recurso debe resolverse y que a continuación se expondrán, salvo en los supuestos en los que el silencio se produzca por la falta de resolución de un recurso de alzada que, a su vez, se hubiera interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud, en cuyo caso el silencio es estimatorio (artículo 43.2 LPAC).
