De acuerdo con lo establecido en el artículo 78 LPAC, los actos de instrucción pueden definirse como las actuaciones necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. La Administración Pública está, por tanto, habilitada para celebrar todos aquellos actos de trámite dirigidos a asegurar la eficacia y el acierto de la resolución final.
- Instrucción del procedimiento administrativo y principio de oficialidad
La instrucción del procedimiento, como nos es conocido, debe impulsarse de acuerdo con el principio de oficialidad, lo que no obsta para que el interesado pueda proponer todas las actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
- Incorporación de sondeos y encuestas de opinión a la instrucción de un procedimiento
En el artículo 78.2 LPAC se hace referencia a la incorporación de sondeos y encuestas de opinión a la instrucción de un procedimiento, algo que viene siendo habitual en la tramitación de determinados procedimientos administrativos. En este sentido, el precepto exige que se cumplan dos requisitos para que la incorporación de tales técnicas de información sea ajustada a Derecho: que reúnan las garantías legalmente establecidas y que se identifique técnicamente el procedimiento seguido para la obtención de los resultados.
- Actos de instrucción: alegaciones, informes y dictámenes, práctica de la prueba, audiencia e información pública
Los actos de instrucción a través de los cuales la Administración Pública debe buscar los elementos de juicio suficientes para lograr el acierto de la decisión que se regulan en la LPAC son las alegaciones, los informes y dictámenes, la práctica de la prueba, la audiencia y la información pública. Ahora bien, en un procedimiento administrativo no tienen por qué celebrarse cada uno de estos trámites. Por el contrario, las particularidades propias de cada procedimiento aconsejarán qué actos de instrucción han de tramitarse para la consecución de aquel objetivo de acierto de la resolución. De este modo, v.gr., si no se discuten los hechos, no será necesaria la práctica de la prueba, e incluso puede que no se produzcan alegaciones por parte del interesado.
- Alegaciones
Regulado en el artículo 79 LPAC, que viene así a fortalecer el derecho ya reconocido en el art. 35.e) LPAC el trámite de alegaciones puede tener lugar en cualquier momento del procedimiento administrativo, y consiste en la posibilidad que se da a los interesados de alegar lo que estimen oportuno, presentar documentos o cualquier otro elemento de juicio.
Las irregularidades en la tramitación son, obviamente, uno de los posibles contenidos de las alegaciones. Así lo reconoce de manera expresa el artículo 79.2 LPAC, determinando que los interesados podrán alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites. Estas alegaciones permitirían, de ser tomadas en consideración, que dichos defectos puedan ser subsanados antes de la resolución definitiva –sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que pudieran dar lugar si hubiera razones para ello-.
Las alegaciones, por lo demás, han de ser tenidas en cuenta por la Administración a la hora de resolver. A estos efectos, el artículo 79.1 LPAC obliga al órgano instructor a tenerlas en cuenta (aunque lógicamente podrá separarse del criterio mantenido por el interesado, no las podrá obviar) al redactar la propuesta de resolución. Igualmente, el artículo 89.1 LPAC, al regular el contenido de la resolución finalizadora del procedimiento, dispone que ésta deberá decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados, concepto en el que entran, sin duda, las alegaciones que se hubieran aportado.
- Informes y dictámenes
+ Significado e importancia
Este trámite, regulado en los artículos 82 y 83 LPAC, es de esencial importancia en la consecución del acierto de la decisión final. Piénsese que en la mayoría de los procedimientos que se tramitan en el seno de la Administración Pública pueden verse implicados distintos órganos administrativos y Administraciones puesto que la actividad administrativa se organiza de acuerdo a un reparto competencial que se articula en base a materias que, lejos de ser compartimentos estancos, se entrecruzan y presentan de manera indisociable en la realidad. La opinión de órganos distintos al que instruye o resuelve pero que ostenta competencias íntimamente relacionadas puede resultar esencial en la resolución final.
En otros supuestos los informes o dictámenes se solicitan de órganos especialmente diseñados para el asesoramiento técnico (órganos consultivos), cuyo criterio, igualmente, puede revertir en el acierto de la resolución.
+ Clasificación de los informes
En función de la obligatoriedad de su solicitud, los informes pueden ser preceptivos o facultativos. Los primeros serían aquellos cuya solicitud viene impuesta por el ordenamiento jurídico y que por tanto el órgano que instruye el expediente tiene obligación de solicitar. Los segundos se solicitan porque se juzguen necesarios para resolver, sin que los exija una disposición legal.
Por otra parte, los informes se clasifican en vinculantes y no vinculantes, según su fuerza de obligar. De este modo, los informes vinculantes implican que el órgano competente para resolver no pueda apartarse del criterio expresado en el informe (se trata, en puridad, de supuestos de competencias concurrentes o compartidas entre el órgano que resuelve y el que informa) mientras que si el informe no es vinculante, no ha de seguirse necesariamente el criterio que contiene en la resolución final. En este último supuesto, sin embargo, la resolución habrá de ser motivada (artículo 54.1.c LPAC), lo que pone de manifiesto el valor del informe y la necesidad de que se justifique la separación del criterio que se contiene en el mismo.
Salvo disposición expresa en contrario, los informes se entienden facultativos y no vinculantes (art. 83.1 LPAC).
+ Petición del informe
La solicitud del informe habrá de expresar el precepto que lo exija, si es preceptivo, o fundamentar la conveniencia de reclamarlo, si es facultativo. Debe concretarse, además, el extremo o extremos acerca de los que solicita el informe o dictamen (artículo 82 LPAC).
+ Evacuación: plazos y efectos del incumplimiento.
El artículo 83.2 LPAC establece, como plazo genérico para evacuar los informes, el de diez días. Este plazo, sin embargo, es residual respecto del que se establezca en la normativa reguladora de cada procedimiento, por lo que a esta habrá de estarse para conocer el plazo concreto. La LPAC consciente de que las particularidades del procedimiento pueden recomendar plazos distintos, también permite adoptar un plazo mayor o menor, cuando el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento lo permita o exija.
En todo caso, la no emisión de un informe no debe paralizar el procedimiento administrativo. Así lo ha entendido el legislador que faculta al órgano instructor para proseguir las actuaciones si no se emite el informe en el plazo señalado, cualquiera que sea su naturaleza, salvo en el caso de que el informe fuera preceptivo y determinante para la resolución del procedimiento, supuesto en el que se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
También se ha pensado en los supuestos, frecuentes, en los que los informes han de emitirse por una Administración pública distinta a la que tramita el procedimiento. En estos casos, si el informe no se emite en plazo, se podrán seguir las actuaciones y si finalmente se evacua –fuera de plazo-, podrá no ser tenido en cuenta al adoptarse la resolución final.
- La prueba en la fase de instrucción del procedimiento administrativo
La prueba debe practicarse sobre hechos cuyo esclarecimiento sea relevante para la decisión de un procedimiento administrativo (artículo 80.1 LPAC). De ahí que pueda mantenerse que sólo serán objeto de prueba los hechos sobre los que hay controversia pues, de existir conformidad sobre ellos entre las partes, el trámite sería innecesario.
La apertura del trámite de prueba se debe acordar de oficio por el órgano instructor por un período no superior a treinta días ni inferior a diez –dependerá de la complejidad de las pruebas a realizar- cuando la Administración Pública no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija.
Las pruebas pueden ser solicitadas también por los interesados, en cuyo caso, el instructor del procedimiento sólo podrá rechazarlas cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, debiendo hacerlo mediante resolución motivada. En este punto la motivación resulta de especial interés, por cuanto una prueba solicitada e indebidamente denegada podría generar indefensión y, por tanto, la invalidez de la resolución final, como veremos en su momento. La práctica de la prueba debe notificarse a los interesados con antelación suficiente y consignando el lugar, fecha y hora en que tendrá lugar, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.
Respecto a los medios de prueba, el artículo 81 LPAC permite la utilización, de forma excesivamente genérica, de cualquiera que sea admisible en Derecho. De ahí que haya de acudirse, de manera supletoria, a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por lo que podrán utilizarse la interpelación de las partes, la prueba documental (documentos públicos y privado), pericial y testifical, así como la inspección o reconocimiento por parte de la Administración Pública. Ahora bien, debe matizarse, por una parte, que los descritos no son los únicos posibles, pues no deben considerarse como medios tasados, de acuerdo con la Jurisprudencia, y, por otro lado, que la práctica de la prueba debe en todo caso adaptarse a las peculiaridades del procedimiento administrativo de que se trate.
Finalmente, si la prueba ha sido solicitada por el interesado y su realización genera gastos que no deba soportar la Administración Pública, ésta puede exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos (artículo 81.3).
- El trámite de audiencia
El trámite de audiencia consiste en poner el expediente, una vez instruido, a disposición de los interesados en el procedimiento para que éstos puedan presentar las alegaciones y documentos que estimen pertinentes. Se trata, pues, de dar una última oportunidad a los interesados, antes de resolver, para que expresen cuanto convenga a sus derechos e intereses.
El concepto expuesto de este trámite esencial, impregna su régimen, regulado en los artículos 84 y 85 LPAC que vienen así a desarrollar lo establecido en el artículo 105 de la Constitución.
El momento de celebración del trámite, de acuerdo con lo anterior, debe ser el inmediatamente anterior a la redacción de la propuesta de resolución. Resulta pues el último trámite, en orden temporal, de la instrucción del procedimiento administrativo. El plazo que se ha de otorgar a los interesados para que aleguen lo que estimen conveniente no debe ser inferior a diez días ni superior a quince.
Los principios de eficacia y celeridad, salvados, por otra parte, los derechos de defensa (que son los que en última instancia justifican el trámite) permiten:
a) recortar el plazo, en los supuestos en los que los interesados manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, teniéndose en este caso por realizado el trámite;
b) prescindir del trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Para finalizar, debe insistirse en la importancia de este trámite que viene llamado a garantizar los derechos de defensa consagrados en el artículo 24 de la Constitución. De ahí que, si bien su omisión, en los casos en los que su celebración es exigible, en principio, tal y como se examinará con mayor detenimiento en el lugar correspondiente, sólo constituiría un vicio de forma determinante de anulabilidad (artículo 63 LPAC), en los casos extremos en que dicha omisión llegara a producir indefensión puede ser determinante de nulidad de pleno derecho por vulnerar un derecho fundamental (artículo 62.1.a LPAC).
- Información pública
Se trata de un trámite concebido en el artículo 86 LPAC con carácter facultativo: el órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. Debe señalarse, sin embargo, que la legislación sectorial lo exige en muchos supuestos –en general, en aquellos mediante los que se adoptan decisiones que afectan a la generalidad de los ciudadanos, v.gr., evaluaciones de impacto ambiental, planes de urbanismo y de ordenación del territorio, etc.-.
El trámite consiste en la puesta a disposición del expediente o parte del mismo mediante publicación en el diario oficial que corresponda, para que cualquier persona física o jurídica pueda examinarlo.
La participación en este trámite no se limita, pues, a los interesados. Tampoco otorga la condición de interesado a la persona que comparezca, aunque sí que se adquiere el derecho de obtener de la Administración Pública una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. Por otra parte, la incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento administrativo.
