La ejecución del planeamiento en sentido estricto es una función pública, no una actividad privada. En concreto, se trata de una función pública gracias a la cual se ejecutan planes, siendo las competencias de ejecución fundamentalmente municipales, sin perjuicio de que, en algunos casos y para aspectos concretos, puedan corresponder a la Administración autonómica o estatal. Incluso, pueden llegar a crearse mancomunidades y consorcios cuando sea necesario canalizar la intervención de varias Administraciones.
Para que las Administraciones territoriales, sobre todo las municipales, realicen sus actividades de ejecución, la LOUA admite como posibles todas las formas de organización y gestión que están previstas con generalidad para las actividades administrativas (art. 90 y ss). Así, es posible encontrar desde la gestión directa (con o sin órgano especial), hasta la creación de organismos autónomos o sociedades de exclusiva titularidad pública, pasando por sociedades de economía mixta o por concesiones, o por la constitución de Gerencias de urbanismo, consorcios urbanísticos, o delegaciones interadministrativas, etc. La LOUA incorpora en este punto meras adaptaciones de las fórmulas generales a las peculiaridades del urbanismo. A algunos de esos entes -en especial, las gerencias municipales de urbanismo- se les pueden conferir, no ya sólo competencias de ejecución del planeamiento, sino, en general, de gestión urbanística.
La LS07, en línea con la legislación anterior, mantiene el carácter público de la ejecución urbanística, al establecer que corresponde a las Administraciones públicas la dirección y el control “del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo” (art. 2.a). Simultáneamente, establece que “la gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada” (art.3.3), reconociendo en su art. 6 “el derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración competente”. Con todo, interesa destacar que cuando los particulares realizan urbanizaciones y ejecución del planeamiento en sentido estricto, están colaborando en una función pública.
La mayor o menor participación de los agentes privados (propietarios o no) en la transformación del suelo vendrá determinada, en cada caso, por la regulación que la legislación autonómica haga de los diferentes sistemas de ejecución (véanse arts. 97 y 85 LOUA). De este modo, mientras que los sistemas de ejecución pública relegan a los particulares a la situación jurídica de interesado, en los sistemas de ejecución privada a los particulares se les reconoce un derecho a la transformación del suelo, y dan origen a diversas entidades urbanísticas colaboradoras (Juntas de compensación, Asociaciones administrativas de propietarios, Comisiones gestoras...). Incluso, es posible que les corresponda la conservación de urbanizaciones ya creadas, a cuyo efecto se constituyen entidades de conservación.
Los particulares que participan o colaboran en las funciones administrativas de ejecución son los promotores junto con los propietarios de los terrenos afectados que hayan optado por participar en las Actuación de Transformación Urbanística (ATUs). Entre las novedades de la LOUA, destacaba que la colaboración privada en la ejecución urbanística podía encauzarse a través del "agente urbanizador" o persona que, sin ser propietario, asumiera la gestión de la actividad urbanizadora (art. 117). En la actualidad, esta figura se ha generalizado por la LS 07, con su previsión del “agente promotor”, pues la LS 07 hace recaer sobre él el derecho a urbanizar (o a completar la urbanización) o el derecho a la promoción. Este agente promotor no es necesariamente el propietario de suelo, aunque no hay que olvidar que los propietarios de suelo siempre pueden optar por participar en las ATUs.
Sobre quien asuma la tarea de acometer la ATU, el art. 16 LS 07 hace recaer los siguientes deberes, que denomina “deberes de la promoción de las actuaciones de transformación del suelo”:
a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.
Se trata de una cesión obligatoria, aunque no es gratuita para el cedente (pese a la dicción del art. 51 LOUA), puesto que es una cesión compensada con su contenido económico (su aprovechamiento) en otro lugar, pues ese suelo está destinado a un uso no lucrativo. SÁNCHEZ GOYANES, por eso, mantiene que se trata de una cesión-trueque.
En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber, en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
b) Entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.
Con carácter general, el porcentaje de cesión a que se refiere este deber oscilará entre el cinco por ciento y el quince por ciento, salvo excepciones que pueden elevarlo hasta el veinte por ciento. La LOUA lo concreta en el diez por ciento del aprovechamiento medio del área de reparto (la “edificabilidad media ponderada” a que se refiere la LS 07 es lo que la LOUA y otras muchas legislaciones urbanísticas denominan aprovechamiento medio o tipo).
El deber se concreta en la entrega de un suelo lucrativo (a diferencia del apartado anterior) en el que se sustenta el aprovechamiento que indique la ley urbanística autonómica (10% en la LOUA), y que debe entregarse libre de cargas (tanto cargas de urbanización como cargas reales). El cumplimiento de este deber legal de entrega es lo que permite patrimonializar el noventa por ciento del aprovechamiento medio al promotor y a los propietarios participantes en la ATU.
El suelo así entregado a la Administración debe destinarse engrosar el Patrimonio Público del Suelo, por mandato de la LS 07.
c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización y las infraestructuras de conexión, ampliación y refuerzo.
La promoción debe costear y, en su caso, ejecutar, según la LS 07, “todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos establecidos en la legislación aplicable”.
Este deber de costear no sólo se refiriere a las obras de urbanización (viales, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado...), sino que abarca igualmente los costes del planeamiento de desarrollo que fueran precisos (por ejemplo, Plan Parcial), así como las indemnizaciones a las que alude el art. 16.1.f LS 07.
d) Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras a que se refiere la letra anterior que deban formar parte del dominio público.
Como la propia LS 07 especifica, se trata de la entrega del suelo que sirve de soporte inmueble a las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.
e) Garantizar el realojamiento y el retorno de los ocupantes legales con derecho a ello y en los términos establecidos en la legislación vigente.
Este deber se refiere al realojo de quienes tengan su residencia habitual en inmuebles situados dentro del área de la actuación y que sea preciso desalojar para la ejecución urbanística. Sobre el realojo y el retorno rige las reglas previstas en la Disposición Adicional 4ª del Texto Refundido 1/1992.
f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
Conviene hacer notar que los deberes que la LS07 asocia a la promoción coinciden con buena parte de los deberes que bajo la legislación anterior correspondían a los propietarios de suelo urbano no consolidado y de suelo urbanizable, pues eran deberes inherentes al proceso de urbanización. Lo que el art. 16 LS no recoge para el promotor es el deber de equidistribución de beneficios y cargas, pero siempre que un propietario vaya a participar en la promoción lo ha de hacer de acuerdo con el principio de equitativa distribución de beneficios y cargas (convirtiéndose sólo entonces en deber de la promoción). Corresponde a la legislación urbanística autonómica regular las técnicas concretas de aplicación de dicho principio, por ser esta cuestión materia urbanística (STC 61/1997).
La LS 07 asegura el cumplimiento de los deberes de la promoción afectando a tal fin, con carácter de garantía real, los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas. Los deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o, en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras.
