La Administración pública no siempre actúa de la misma forma, aún sin perjuicio que en cada actuación hay un trasfondo de interés público; el análisis sobre las diversas formas de la actividad administrativa nos facilitará no sólo el conocimiento de la Administración Pública, sino además el estudio de la parte especial del Derecho Administrativo. Una labor que nos ayudará a sistematizar toda la normativa administrativa.
La actuación de las Administraciones públicas (AAPP) ha sido clasificada atendiendo a los fines o materias, opciones a las que la doctrina administrativista consideró a bien diseñar otros conceptos que nos permitiesen clasificar dentro de cada materia, tanto la actuación administrativa como las normas que la rigen. Con todo, se utilizaría ahora como criterio el efecto que la actividad administrativa causa sobre la libertad de acción y los derechos de los particulares, esto es, el grado y la intensidad de la intervención pública (de las AAPP).
- Clasificación tripartita de actuaciones administrativas
Atendiendo a este último criterio (a la intensidad de la intervención administrativa), el profesor JORDANA DE POZAS, distinguió tres tipos de actividades:
+ Actividad de limitación o policía
Agrupamos las actuaciones de la Administración Pública que restringen la libertad, los derechos o la propia acción de los administrados (ciudadanos, particulares).
+ Actividad de fomento o incentivadora
Es aquella actividad pública con la que la Administración pretende estimular mediante premios o apoyos (véase las subvenciones) el ejercicio de la actividad de los particulares para que éstos la orienten al cumplimiento de determinados fines de interés general (las cuales, esas actividades, no se llevarían a cabo por un particular sin esas “ayudas”, sin esos estímulos).
+ Actividad de prestación o de servicio público
Decimos que la actividad de una AAPP es una acción prestacional o de servicio público cuando suministra mediante su propia organización determinadas prestaciones a los particulares (por ejemplo, servicios sanitarios, docentes, culturales, de transporte, etc.).
- Otras clasificaciones de la acción pública
Aunque si bien es cierto que nosotros atenderemos a esta clasificación tripartita, hemos de saber que una parte de la doctrina ha presentado otras clasificaciones sobre la misma idea, esto es, atendiendo a la incidencia que la actuación pública causa sobre los particulares (sobre sus derechos, sus libertades, y su actuación).
+ Clasificación de Garrido Falla: acción pública coactiva, de fomento o prestación
El profesor Fernando Garrido Falla, consideró igualmente tres tipos de actuación administrativa. La acción pública podría ser coactiva, de fomento o de prestación.
+ Clasificación de Ariño Ortiz: cinco formas de acción pública
Junto a las tres clases de actuación administrativa llamemos clásicas, Ariño Ortiz suma otras dos formas de acción pública: por una parte, la actividad industrial o de producción de bienes (serían aquellos supuestos en los que la Administración actúa como un agente más del mercado), y la actividad de planificación.
+ Clasificación de de la Cuétara Martínez: dos grupos distintos
De la Cuétara Martínez conforma dos grupos distintos, aplicando para ello dos criterios también diferentes:
a) Por un lado, atendiendo a la incidencia de la acción administrativa sobre la libertad de los particulares podemos considerar tres tipos de actividades: limitación o policía, fomento y servicio público (clasificación clásica).
b) Cuando se trate de actuaciones que afectan a la propiedad, el profesor De la Cuétara señala tres tipos concretos de actuación: declaración de dominio público, limitación de bienes privados, y orientación de bienes privados (no demaniales) de la propia Administración.
- La clasificación tripartita clásica, la más común en nuestro Derecho positivo
Si acudimos a nuestro Derecho positivo, comprobaremos que es la clasificación tripartita clásica sobre las formas de actuación de las Administraciones públicas la más común entre nuestras normas.La clasificación tripartita de las formas de actividad de la AAPP es la más congruente con la normativa clásica en el Derecho español, una clasificación que primero aparecería entre las disposiciones del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, y años más tarde en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 (artículo 84 y 85).
- Separación de la actividad de limitación con la actividad administrativa sancionadora
Aunque nosotros consideremos la clasificación tripartita como base (actividad de limitación o policía, fomento y servicio público), debemos saber que estas tres formas de actuación no agotarían toda la actividad actual de la Administración Pública española. En nuestro Derecho, la Administración ha sido investida de funciones de indudable carácter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajarían en ninguna de las tres clases de actuación indicadas (aunque hay autores que las consideran dentro de las actuaciones de limitación o policía), razón por la que merecen un tratamiento diferenciado como actividades administrativas.
+ La actividad de garantía
Considero necesario, por tanto, separar de la llamada actividad de limitación la actividad administrativa sancionadora. Tanto la actividad pura de limitación como la actividad sancionadora quedarán englobadas bajo la denominación de actividad de garantía, y así es como la estudiaremos en el tema siguiente. La causa que da origen a un acto sancionador es diferente a la de los actos limitativos como las autorizaciones, los mandatos o prohibiciones, y los problemas jurídicos a que da lugar la actividad sancionadora o cuasi-judicial son también distintos.
+ La actividad arbitral de la Administración Pública
Junto a esta cuarta forma hemos de añadir una quinta: la actividad arbitral de la Administración Pública. Se trata de una actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares; es una actividad que ni fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos, sino que con ella la AAPP decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero árbitro mediador.
Las formas de actividad administrativa que hemos presentado operan normalmente en todos los campos de intervención de la AAPP. Por ejemplo, en materia de orden público nos encontramos principalmente formas de limitación y sanción, pero también podemos encontrar otras de fomento.
Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
