Veamos a continuación los principios que han de inspirar la actuación sancionadora de las Administraciones públicas. Principios como el de legalidad, tipicidad, e irretroactividad, reflejados en el artículo 25.1 de nuestra Constitución, o el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 del texto constitucional; así como los principios de culpabilidad, proporcionalidad, derecho a la presunción de inocencia, prescripción y el principio non bis in idem, regulados estos últimos entre las directrices de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (reflejo inmediato del artículo 24 de la CE).
- Principio de legalidad
Del artículo 25 de la Constitución se deriva el principio de legalidad; un precepto en el que se establece que “nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”. Estamos, sin duda, ante una reserva de ley en materia sancionadora, como ha señalado de manera reiterada el Tribunal Constitucional desde finales de los años ochenta. Es por lo tanto el poder legislativo el encargado de fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración.
Si bien es cierto que en el ámbito penal esa reserva de ley es absoluta, que además exige que las normas tengan rango de ley orgánica cuando con ellas se limiten derechos fundamentales, el término “legislación” del artículo 25 de nuestra Constitución tendrá un alcance distinto en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, al menos así lo ha interpretado en Tribunal Constitucional (nos habla de la “eficacia relativa o limitada” de la reserva de ley). Para el Derecho Administrativo no será necesaria una reserva absoluta de ley, sino que bastaría con una mera “cobertura legal” (consecuencia inmediata de nuestro modelo constitucional de distribución de potestades públicas). La cobertura legal de las infracciones y sanciones administrativas solo exigirá cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables (conductas antijurídicas), así como de las las clases y de la cuantía de las sanciones, con posibilidad de remitir al poder ejecutivo y a su potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas (afirmación que nos llevaría al escenario de otro de los principios esenciales de la potestad sancionadora de la Administración Pública, me refiero al principio de tipicidad de las infracciones y sanciones que veremos a continuación). Ahora bien, como señala el Profesor CANO CAMPOS, esa “descripción genérica” deberá incluir de forma suficiente los elementos esenciales de la conducta antijurídica, quedando en manos de las disposiciones reglamentarias de desarrollo la determinación de especificaciones y graduaciones en el cuadro de infracciones y sanciones establecidas legalmente (como nos recuerda el legislador en el artículo 129.3 de la LRJAPyPAC). Pero en ningún caso, se podrán establecer nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza y los límites de la ley mediante normas de rango reglamentario.
Ojo, por otro lado, al hablar del principio de legalidad (del artículo 25 de la Constitución), no podemos olvidar que no es un mero principio de inspiración jurídica sino que estamos ante un verdadero derecho fundamental, al que corresponderá por tanto una protección igualmente especial. Las disposiciones y actos administrativos que vulneren este derecho serán nulos de pleno derecho (art. 62.1, letra a) de la LRJAPyPAC), y en vía jurisdiccional contarán con mecanismos de tutela especial de protección de los derechos fundamentales (artículos 114 y siguientes de la LJCA), sin necesidad de agotar la vía administrativa previa.
- Principio de Tipicidad
Un principio que deriva de los principios de seguridad jurídica y de legalidad (de esa doble garantía material y formal que se desprende de este último). Tomando como base el artículo 25.1 de la CE, el legislador consagra el principio de tipicidad entre el articulado de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, exactamente en el art. 129 apartado 4o, de la siguiente manera: “las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
Para que una conducta constituya infracción administrativa, y sea objeto de una sanción administrativa, ésta (la conducta) tiene que estar perfectamente tipificada (ser antijurídica porque así se ha establecido en una norma material). Sólo de esta forma los ciudadanos podrán prever de manera cierta las consecuencias de sus actos: conocerán que acciones y omisiones constituyen infracción a los ojos del Derecho Administrativo, y cuál será su consecuencia de esas conductas antijurídicas (sanciones).
- Principio de Irretroactividad
Un principio que aparece reflejado en el art. 128 de la Ley 30/1992:
“1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”.
- Culpabilidad
En el Derecho Administrativo sancionador, la responsabilidad que se reconoce es personal, esto es, únicamente han de responder aquellos que presuntamente cometan las conductas subsumibles en las infracciones delimitadas en el ordenamiento jurídico- administrativo. En el ámbito del derecho administrativo sancionador dos son los supuestos de responsabilidad solidaria: a) cuando el cumplimiento de una obligación prevista legalmente corresponda a varias personas (apartado 3 del art. 130), y b) en los casos de incumplimiento de obligaciones que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros (apartado 4 del art. 130).
Una de las principales diferencias que se dieron hasta el año 2010 entre el Derecho penal y el Derecho Administrativo sancionador era el reconocimiento de responsabilidad administrativa de las personas jurídicas, una realidad que fue modificada con la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio (desde entonces las personas jurídicas también tendrán responsabilidad penal).
- Principio de proporcionalidad
De acuerdo con este principio ha de existir correspondencia entre la infracción y la sanción. Su determinación legal aparece en el artículo 131.3 de la Ley 30/1992, en el que se dirá que: “En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre al gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerando especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
a) Intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza del perjuicio causado.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme".
Generalmente, el legislador establece sanciones fijando unos márgenes que serán los que sirvan de base para calcular por último la cuantía concreta en cada caso; unas veces será mediante mínimos y máximos, y otras estableciendo únicamente cuantías máximas.
- Principio de presunción de inocencia
Hoy viene reconocido expresamente por el art. 137.1 de la Ley 30/1992: “Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario”; con todo, llegamos a la conclusión de que “la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia”.
- Principio de prescripción
El principio de prescripción es una manifestación más del principio de seguridad jurídica; consagrado en el art. 132 de la Ley 30/1992. En este precepto el legislador establece plazos generales de prescripción tanto para las infracciones como para las sanciones, circunstancia que nos obligará a estar pendientes de las especificidades que pudiera introducir la legislación especial. Estos plazos son: 3 años para las infracciones muy graves, dos años para las graves y seis meses para las leves, siendo el “dies a quo” la fecha de comisión de la infracción. Respecto a las sanciones, los plazos de prescripción son las mismas que para las infracciones muy graves y graves (3 y 2 años respectivamente), mientras que en el caso de las leves el legislador aumenta ese plazo hasta el año.
- “Non bis in idem”
Principio recogido en el art. 133 de la Ley 30/1992: “No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento”. Es necesario que exista una directa correlación entre la situación ya enjuiciada y aquella que pretende perseguirse. La única excepción a este principio opera en el ámbito funcionarial (dentro de la potestad disciplinaria de los funcionarios públicos). Otra de las cuestiones que son esenciales en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador y que se deriva de este principio, es la necesidad de tener en cuenta la preferencia de la jurisdicción penal en lo que se refiere a la persecución de las conductas ilícitas, tal y como ha quedado afirmado por la doctrina constitucional (STC 77/1983).
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
