La Constitución regula la expropiación en su artículo 33, en el cual, tras reconocerse el derecho a la propiedad privada y a la herencia, y a la función social de estos derechos se señala que "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y conformidad con lo dispuesto por las leyes".
De este, que no podemos dejar de calificar como importante precepto, aparte del efecto garantista que establece sobre el que volveremos seguidamente, interesa destacar ahora otros dos datos: por un lado, la no consideración de la propiedad como un derecho fundamental por sí mismo, o lo que resulta equivalente: su defensa ante posibles intervenciones administrativas estará garantizada ante los tribunales de justicia por la vía común, sin que los propietarios puedan acudir a procesos especiales de protección (como el previsto en el art. 53. 1 Constitución); por otro lado, el constituyente se muestra, si no contrario sí indiferente ante la posible recepción del modelo procesal (francés) de la expropiación, quedando sin consagrar, al igual que ha venido sucediendo en la mayor parte de las Constituciones de nuestro país, la llamada intervención judicial en el procedimiento expropiatorio, y respaldándose, por consiguiente, de esta forma el modelo eminentemente administrativo consagrado por la legislación preconstitucional.
- Garantías de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos
Asimismo, en el último apartado de este precepto, como el propio Tribunal Constitucional ha venido destacando (entre otras, en la STC 166/86, de 19 de diciembre, fdo. jco. 12), se recogen al propio tiempo tres garantías de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos. Veamos el alcance de estas garantías sirviéndonos de la jurisprudencia constitucional existente hasta la fecha (aparte de la citada, SSTC caso Rumasa I a IV y la más reciente 251/2006).
+ Fin de interés pública o interés social: la causa expropiandi
La primera de dichas garantías es la de que ha de existir siempre un fin de utilidad pública o interés social, también llamado causa expropiandi, que en cada caso, deberá ser declarado por el legislador.
Sobre esta garantía cabe señalar que estamos ante dos conceptos bastante amplios que van a permitir que toda una gran variedad de fines públicos puedan ser legalmente configurados como causa justificativa de la expropiación, haciendo que el destino de los bienes y derechos expropiados puedan ser también muy distintos en la manera de satisfacer el interés público. Este carácter abierto del artículo 33.3 lleva a nuestro Alto Tribunal a considerar que la concepción constitucional de la causa expropiandi incluye tanto las denominadas expropiaciones forzosas en que el fin predetermina el destino de los bienes y derechos, como aquellas otras en que el fin admite varios destinos.
+ Mediación de indemnización para tener lugar la expropiación
La segunda garantía que se desprende del texto constitucional es la mediación de la correspondiente indemnización para que la expropiación pueda tener lugar.
A esta segunda vertiente del precepto constitucional podemos referir dos cuestiones:
a) La primera es la de consignar la sustitución que el texto definitivo de la Constitución lleva a cabo respecto del Anteproyecto constitucional en el que subsistía la expresión "previa", que deja paso al término, que posee un significado distinto, de "mediante".
Algunos autores han sostenido que con este cambio se asume una actitud demasiado permisiva con las denominadas expropiaciones urgentes, es decir, con una práctica deformadora de la letra de la Ley de Expropiación Forzosa de la que se ha hecho, y se sigue haciendo, un uso abusivo a lo largo de su vigencia, y que consiste en que el pago del justiprecio (lo que el expropiado recibe por la transferencia coactiva del bien expropiado) no se produzca con anterioridad a la ocupación de los bienes, sino con posterioridad a ésta, en una solución mecánica conforme a la cual primero se ocupa (y se disfruta del bien) y más tarde se paga.
Otros autores, por el contrario han querido ver en el término "mediante" algo equivalente a "previo" por lo que la Constitución nada hubiera alterado en este punto la formulación inicialmente planteada. Esta última interpretación es bajo nuestro punto de vista, poco viable porque no es lo mismo "por medio de" que hace referencia a la necesidad de que algo debe existir necesariamente, que previa, que quiere decir que debe anteceder en el tiempo a la efectiva transferencia del bien. En cualquier caso, está claro que la no constitucionalización del requisito de la previa indemnización no supone la derogación del mismo en la LEF de 1954, ya que esa previsión esta lejos de ir contra el texto constitucional, y supone una aplicación, aunque no sea la única posible, desde luego, del mismo.
¿Qué postura mantiene el Tribunal Constitucional respecto de esta trascendental cuestión? En la STC 166/86, de 19 de diciembre, el Alto Tribunal destaca que el art. 33.3 no exige el previo pago de la indemnización, lo que unido al hecho de que la expropiación haya de realizarse "de conformidad con lo dispuesto en las leyes" hace que dicho precepto consienta tanto las expropiaciones en las que la ley impone el previo pago de la indemnización como aquellas otras en las que su abono queda relegado a la última fase del procedimiento expropiatorio. Por consiguiente, nos encontramos ante una interpretación que deja a salvo todo el entramado normativo infraconstitucional vigente al tiempo de la promulgación del texto constitucional. Interpretación, por lo tanto, nada rupturista con la legislación precedente.
b) Junto a esta cuestión puede hablarse de otra que deriva también directamente del precepto constitucional que estamos analizando, y que no es otra, como defendió en su momento el profesor F. Garrido Falla, que la generalización y fortalecimiento del principio indemnizatorio tras la promulgación de la Constitución, por lo que ha concluirse que cualquier privación de derechos patrimoniales deberá de dar lugar a la correspondiente indemnización (y que este autor extiende, en un punto muy discutido, a las denominadas expropiaciones legislativas).
+ La garantía del procedimiento expropiatorio: protección del derecho a la igualdad y seguridad jurídica
En tercer lugar se desprende del texto constitucional la llamada garantía del procedimiento expropiatorio, algo que queda explicitado cuando se señala que el mismo se realizará "de conformidad con lo dispuesto por las leyes".
Esta garantía se establece en beneficio de todos los ciudadanos y tiene por objeto proteger el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica, estableciendo el respeto a las normas generales de procedimiento legalmente establecidas, para impedir, así, expropiaciones discriminatorias o arbitrarias.
Este requisito es interpretado por el Tribunal Constitucional no en el sentido de que no pueda existir una expropiación aprobada por una ley de caso único, sino que de existir esta ley singular, pueden producirse modificaciones en el procedimiento general siempre y cuando esas especialidades se inserten en el mismo como especialidades razonables que no dispensen de la observación de los procedimientos contenidos en la legislación general. Este modo de entender esta garantía es criticada por algunos autores (F. Garrido Falla, G. Ariño, entre otros) que ven en esta posibilidad la quiebra del principio de igualdad ante la ley y de la nota de la generalidad de la expropiación misma, a través de una interpretación sumamente restrictiva de las leyes que puede dirigirse así a destinatarios predeterminados previamente, cuando, por el contrario, lo que el art. 33.3 está realizando es una remisión a las leyes generales aplicables.
En cualquier caso, y este modo de proceder resulta plenamente consecuente con lo que llevamos dicho, el Alto Tribunal viene interpretando de manera ciertamente amplia el régimen jurídico-constitucional de la expropiación, permitiendo, incluso, que el Decreto-ley pueda entrar a operar sobre esta materia (muy explícita es la doctrina recogida en la STC 111/83, de 2 de diciembre, que otras sentencias posteriores se encargan de recordar y a la que nos remitimos en aras de la brevedad). Por consiguiente, la reserva de ley prevista en esta materia ha de entenderse extensiva a las disposiciones con fuerza de ley.
Asimismo, ha de tenerse en cuenta que la STC 129/2003, de 4 de junio, sobre la base de que “los titulares de derechos e intereses legítimos carecen de un recurso directo contra las leyes autoaplicativas, es decir, aquellas que no requieren del dictado de un acto administrativo de aplicación...en este tipo de leyes dichos interesados sólo pueden solicitar del Juez el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional”y “la reserva al legislador de la aplicación de la legalidad existente al caso concreto, con exclusión de la actividad que ordinariamente realiza la Administración Pública, impide un control de la misma intensidad que el que correspondería realizar a los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, si la actividad de ejecución se hubiera llevado a cabo por la Administración” ha declarado inconstitucional y nula una norma legal autonómica que declaraba de interés regional un proyecto de construcción e instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales, todo ello por cuanto que en el caso de las leyes autoaplicativas no se cumplen las exigencias del artículo 24.1 de la Constitución, al constituir una prerrogativa exclusiva del juez y no un derecho del justiciable”.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
Imagen: El blog salmón
