El primer despliegue de principios que informan el Derecho público económico se encuentra en los principios generales propios del Derecho administrativo. Pero además, en particular, podemos enumerar unos principios característicos del Derecho público económico no comunes al Derecho administrativo. Estos principios particulares del Derecho público económico son los recogidos en el artículo 4 de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, que recoge una lista de los principios que deben informar la actuación de los poderes públicos en la actividad económica.
- Principios de la Ley de Economía Sostenible (artículo 4)
El artículo 4 de la Ley de Economía Sostenible establece los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas, que son los siguientes:
1. “En el ejercicio de la iniciativa normativa, el conjunto de las Administraciones Públicas actuará de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia. En la iniciativa normativa quedará suficientemente justificada la adecuación a dichos principios.
2. En virtud del principio de necesidad, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general.
3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa normativa que se proponga deberá ser el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado.
4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, las facultades de iniciativa normativa se ejercerán de manera coherente con el resto del ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible, creando un entorno de certidumbre que facilite la actuación de los ciudadanos y empresas y la adopción de sus decisiones económicas.
5. En aplicación del principio de transparencia, los objetivos de la regulación y su justificación deben ser definidos claramente.
6. Para garantizar el principio de accesibilidad, se establecerán los mecanismos de consulta con los agentes implicados que estimulen su participación activa en el proceso de elaboración normativa, así como instrumentos de acceso sencillo y universal a la regulación vigente.
7. El principio de simplicidad exige que toda iniciativa normativa atienda a la consecución de un marco normativo sencillo, claro y poco disperso, que facilite el conocimiento y la comprensión del mismo.
8. En aplicación del principio de eficacia, la iniciativa normativa debe partir de una identificación clara de los fines perseguidos, estableciendo unos objetivos directos y evitando cargas innecesarias y accesorias para la consecución de esos objetivos finales.
9. En todo caso, los poderes públicos procurarán el mantenimiento de un marco normativo estable, transparente y lo más simplificado posible, fácilmente accesible por los ciudadanos y agentes económicos, posibilitando el conocimiento rápido y sencillo de la normativa vigente que resulte de aplicación y sin más cargas administrativas para los ciudadanos y empresas que las estrictamente necesarias para la satisfacción del interés general”.
Esta Ley es uno de los instrumentos normativos que surge con la idea de introducir un cambio en el proceso económico para afrontar la situación de crisis que vivimos. Lo que pretende esta ley es introducir unas pautas para dotar al proceso económico de una racionalidad, afrontando esta situación de crisis. Entre ellas encontramos:
+ La mejora de la competitividad.
+ La estabilidad de las finanzas públicas, es decir, el equilibrio presupuestario.
+ La racionalización de las Administraciones Públicas.
+ El fomento de la capacidad innovadora de las empresas.
+ El ahorro y la eficiencia energética.
+ La promoción de las energías limpias, la reducción de emisiones y el eficaz tratamiento de residuos.
+ La racionalización de la construcción residencial, que es el principio que realmente supone un cambio, pues su mensaje es que prohíbe la burbuja inmobiliaria.
+ La extensión y la mejora de la calidad de la educación y el impulso a la formación continua.
+ El fortalecimiento y la garantía del Estado social.
- Clasificación de principios que informan el Derecho Público Económico (Cosculluela y López)
La clasificación de principios de los profesores Cosculluela y López es más interesante desde un punto de vista académico:
+ Principio de respeto y garantía de la economía de mercado
Nuestra Constitución nos sitúa en un sistema de mercado, el cual constituye uno de los modelos de organización de la economía más clásico. Es el que consagra el artículo 38 de la Constitución y el que se recoge en el TUE.
La economía de mercado está perfectamente definida, en base a una serie de libertades y derechos de los agentes económicos que en él operan: libertad de empresa, derecho de propiedad de los medios de producción, derecho de apropiación del beneficio por el capital y derecho del empresario a dirigir la empresa.
Junto a estos derechos, hay una serie de reglas de funcionamiento: libre competencia, libre formación de precios por el concurso de oferta y demanda, igualdad de status económico de las empresas sea cual fuere su titular, etc.
La protección de aquellos derechos y libertades y la garantía del correcto funcionamiento de estas reglas son los fines que incumben alcanzar al poder público, responsable del mercado. Pero además, la Constitución, en el propio artículo 38 de la Constitución, especifica que la economía de mercado que garantiza está subordinada a las exigencias de la economía general y de los intereses generales.
En conclusión, tenemos un sistema de economía de mercado que forma parte de nuestra constitución económica y que es el sistema propio del Estado y que no podemos cambiar, porque ello implicaría la salida de España de la Unión Europea. Por tanto, tenemos que garantizar el mantenimiento de la economía de mercado.
+ Principio de unidad del mercado nacional
El mercado de los Estados nacionales es único y está integrado en un mercado común, el mercado interior de la Unión Europea. Es por ello que cada estado miembro tiene un mercado único nacional. Su incumplimiento se sanciona en el artículo 2 TUE. No se sanciona expresamente en la Constitución, pero este principio se deduce de sus artículos 38 y 139.2 de la Constitución.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional establece que las normas económicas de la Constitución constituyen un marco “que ha de aplicarse con carácter unitario, unicidad que está reiteradamente exigida por la CE” (STC 1/1982). También afirma que "de la CE se deriva la unidad del orden económico nacional que trae como consecuencia la existencia de un mercado único, el cual supone la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de condiciones básicas de la actividad económica".
El principio de unidad de mercado supone también que ningún poder público puede imponer disposiciones que supongan la fragmentación o la creación de mercados separados y que tampoco puedan llevarse a cabo medidas que supongan una discriminación de unas empresas respecto de otras.
En nuestro caso surgen algunas dificultades derivadas de la articulación del Estado autonómico. Aunque es verdad que algunas deficiencias de nuestro modelo de Estado se corrigen por la imposición de unas pautas o condiciones derivadas del propio Derecho comunitario, que actúa como bálsamo de contención de la “furia autonómica”.
Por ejemplo, si en alguna Comunidad Autónoma se les ocurre alguna traba administrativa para el inicio de una actividad económica, esa traba chocaría con el principio de libertad de establecimiento comunitario y quedaría derogada o por la imposición del Derecho comunitario.
+ Principio de protección del consumidor
El principio de protección del consumidor se reconoce tanto en el artículo 51 de la Constitución, como en el Derecho comunitario. No es un derecho fundamental directamente protegido, sino un principio rector de la política social y económica de nuestra Constitución. Además, necesita para su protección de desarrollo por el legislador ordinario (artículo 53 de la Constitución).
Este principio constituye uno de los ejemplos paradigmáticos, en el que la presencia activa de los poderes públicos se acentúa y prima sobre consideraciones basadas en la pura autonomía de la voluntad contractual. Garantizar la seguridad y la confianza en la adquisición de productos y en la prestación de servicios es la finalidad a conseguir. Para ello, se lleva a cabo un sistema de técnicas jurídicas que otorgan a los poderes públicos importantes potestades de inspección y sanción, frente a las empresas responsables.
Este principio da lugar a otros principios, como el principio tuitivo del consumidor, el principio de vis atractiva de su regulación en cualquier sector en que haya relaciones empresario-consumidor y el principio de aplicación de las normas de mayor protección, que supone la aplicación de la norma más favorable al consumidor.
+ Principio de protección del medio ambiente
El principio traduce los objetivos sancionados en los artículos 45 de la Constitución y 2 TUE. Constituye un importante condicionante de la política económica, en particular de la industrial. En primer lugar, busca la defensa del medio ambiente, la exigencia de un desarrollo sostenible y se concreta en varias reglas: la regla de la obligación de restauración del medio ambiente sacrificado y la de que quien contamina, paga.
Pero este principio no sólo tiene consecuencias reparadoras y sancionadoras, sino que debe informar toda la política estatal de medio ambiente, que debe orientarse no sólo a la conservación sino también a la mejora del mismo.
+ Principio de racionalidad y proporcionalidad
Son dos principios generales del Derecho Administrativo general, pero en el ámbito del control de medidas económicas de los poderes públicos es donde han tenido una mayor aplicación jurisprudencial.
Por una parte, la racionalidad no es de fácil aplicación, porque la racionalidad de una medida tiene como parámetro de referencia supuestos, doctrinas y modelos económicos, no jurídicos. Por tanto, estas consideraciones implican el reconocimiento de una cierta discrecionalidad política en cuya valoración no pueden entrar los Tribunales.
Por otra, la proporcionalidad supone la adecuada relación entra la medida adoptada y el objetivo perseguido. Aquí el control jurisdiccional está plenamente admitido. El principio de proporcionalidad se aplica en toda actuación administrativa, particularmente en la que implica limitación de libertades o del ejercicio de facultades en que se concretan los derechos subjetivos, y también en la actividad sancionadora.
Principio de menor onerosidad en las medidas de intervención pública que supongan restricción de la libertad de empresa Si partimos de la premisa de que la economía de mercado se basa en el ejercicio del principio de libertad en el ámbito económico, cualquier medida de intervención sobre la actividad privada supone una actuación limitativa de esa libertad. En este sentido, la limitación que se establezca debe ser la menos restrictiva posible sobre la libertad intervenida, en función de los objetivos que se pretende alcanzar con la medida como exigencia de los intereses públicos.
La menor onerosidad no significa el abstencionismo intervencionista o el liberalismo a ultranza, sino que sólo implica que la intervención que se dé debe ser la menos gravosa para el ejercicio de los derechos y libertades. Por ejemplo, la limitación que supone el control del tráfico. Este principio se traduce en el de intervención mínima.
+ Principio de seguridad jurídica
Se relaciona con los cambios legislativos, no prohibiéndolos, sino fundando en ellos, en determinados supuestos, acciones de responsabilidad a favor de los directamente afectados por la modificación legislativa. Se refiere a la estabilidad normativa.
Principio de sumisión a las reglas de la competencia de la actuación empresarial pública y a la especialidad de su actividad que resulte de los estatutos de las empresas públicas.
Una de las exigencias más radicales del Derecho comunitario ha sido el sometimiento de todos los operadores económicos en el mercado a unas mismas reglas de comportamiento. Por lo tanto, se aplican las reglas del mercado también a las empresas públicas. Por tanto, la actuación empresarial pública debe someterse también al principio de especialidad.
Es una exigencia común tanto para las empresas públicas bajo forma de sociedad mercantil, como para las empresas privadas, abarcando también a las entidades empresariales que adoptan formas organizativas de Derecho público.
Las reglas de la competencia es algo en lo que insiste la Unión Europea, que admite la libre iniciativa y otros instrumentos, pero advierte que no se puede utilizar la forma jurídica pública para actuar en un mercado en el que actúan particulares y sociedades privadas, gozando de una posición ventajosa, pues de esta forma se destruye la libre competencia.
+ Principio de agilidad y eficacia en todas las actuaciones públicas que inciden en la actividad económica
Este principio está consagrado en el artículo 103.1 de la Constitución y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, así como en todas las leyes que regulan las Administraciones territoriales. Dicho principio exige la agilidad en la acción de cualquier poder público y de la Administración, porque la actuación morosa es, por definición, una actuación ineficaz. Estas premisas cobran especial importancia sobre las relaciones económicas.
