Entendemos por elemento formal del dominio público el conjunto de determinaciones legales aplicables a los bienes demaniales que constituyen propiamente su régimen jurídico. Éste está integrado por los tradicionales principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, que constituyen el marco o telón de fondo sobre el que se diseñan las potestades demaniales. La configuración de éstas se detalla de modo específico en la legislación sectorial aplicable a las diversas dependencias demaniales o conjuntos de bienes de dominio público de análoga naturaleza.
El régimen demanial, en la actualidad, comienza con las previsiones contenidas en el artículo 132 de la Constitución. Ha de ser, por tanto, nuestro punto de partida ya que establece los condicionamientos jurídicos fundamentales en nuestro Derecho.
- La Constitución reserva a la Ley la regulación del régimen jurídico del dominio público
Será el legislador, autonómico o estatal, de acuerdo con los criterios de distribución de competencias contenidos en la propia Constitución (arts. 148 y 149) y en los Estatutos de Autonomía, quien deba determinar el perfil de las potestades que integran el régimen del dominio público. A este respecto, es de singular importancia el artículo 149.1.18 de la Constitución, que reserva al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, ya que, al ser en nuestro Derecho la titularidad pública elemento inexcusable del dominio público, su régimen jurídico afecta necesariamente a aquellas. Por tanto, corresponde al Estado la determinación de las bases del régimen jurídico del dominio público y a las Comunidades Autónomas su desarrollo. En el caso del dominio público por naturaleza, es el legislador estatal el competente para determinar qué bienes se integran en el mismo y los aspectos básicos de su régimen jurídico.
La Constitución hace mención expresa de la reserva legal respecto de la desafectación. Llama la atención el hecho de que se aluda a la desafectación sin que se mencione en modo alguno a la afectación, cuando, realmente, no hacía falta aludir expresamente a ninguna de las dos, nos dicen Llanes y Moreno, pues ambas quedan comprendidas en la expresión “régimen del dominio público”. La explicación es de carácter político y responde a la gran sensibilidad que había en las Cortes Generales en el momento de tramitarse la Constitución sobre las usurpaciones y los despojos de porciones importantes del dominio público (playas). De ahí que el constituyente desee asegurar que la condición de demanial sólo puede perderse por los modos que hayan sido objeto de una consideración formal del legislativo. Esto no excluye necesariamente las desafectaciones fácticas, pero reduce su posibilidad a los supuestos en los que la Ley las prevea.
- Principios constitucionales inspiradores del dominio público
La regulación sustantiva del dominio público que hace la Constitución se centra en torno a los tradicionales principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, cuya expresión conjunta, como notas características del régimen demanial, es relativamente reciente en nuestro Derecho positivo. Estos principios integran el núcleo del mandato del constituyente al legislador y, por consiguiente, constituyen su condicionamiento fundamental y el común denominador de las diversas normativas que rigen las diferentes dependencias demaniales.
Arroyo Llanes y Ceballos Moreno afirman que, para la doctrina tradicional, estos principios, frontalmente contrarios al régimen de la propiedad privada, aportan la principal modulación de aquel y configuran al dominio público como propiedad especial. Sin embargo, una consideración más sencilla y directa parece que lleva a la conclusión de que, realmente, lo que se está haciendo es excluir la propiedad como concepto válido para explicar el régimen del dominio público.
La diversidad de regímenes que integran el dominio público, dada la diferente naturaleza de los bienes sobre los que recae, propicia que, aún inspirados todos ellos en los mencionados principios, no tengan que jugar en todo caso de la misma manera, admitiéndose la posibilidad de una aplicación gradual en función de las necesidades de cada sector o dependencia demanial (aguas, costas, minas, hidrocarburos, vías pecuarias, etc.). Así lo ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y de ahí que la Constitución no imponga estos principios de una manera rígida y taxativa, sino que los ofrece al legislador como pautas en las que se debe inspirar, pero cuyo alcance correcto a él corresponde determinar, al regular el régimen concreto de las potestades integrantes del dominio público en relación con este tipo de bienes.
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- Elementos del dominio público: otros artículos de Derecho Administrativo
+ Elementos del dominio público (II): la desafectación
+ Elementos del dominio público (III): el principio de inalienabilidad
+ Elementos del dominio público (IV): las mutaciones demaniales
+ Elementos del dominio público (V): elemento subjetivo y elemento objetivo
+ Elementos del dominio público (VI): el elemento teleológico (la afectación)
+ Elementos del dominio público (VII): el principio de imprescriptibilidad
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Fuente:
Nociones obtenidas al cursas la asignatura de Derecho Administrativo II (impartida por Arroyo Llanes y Ceballos Moreno), dentro del Grado en Derecho (Universidad de Cádiz).
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Por Alberto Freire Bolaño, Graduado en Derecho por la Universidad de Cádiz.
