La afectación es el destino de una cosa a una finalidad de carácter público. No se trata, sin embargo, de una mera intencionalidad, sino de una decisión actual que determina un régimen jurídico aplicable. Conviene hacer, por otro lado, la matización de que hablamos de un destino real, es decir, vinculación o adhesión de una cosa a una finalidad de interés general que excluye cualquier otro destino que no sea compatible.
La afectación ha sido el criterio de demanialidad en nuestro Derecho durante mucho tiempo. Sin embargo, esta nota ha quedado profundamente desvaída en la actualidad, pues el Tribunal Constitucional primero y más adelante el legislador, admiten la posibilidad de que bienes patrimoniales, esto es, no demaniales, estén afectados materialmente a una finalidad de carácter público, por tanto, un bien puede estar destinado a una finalidad pública concreta sin que se haya decidido otorgarle carácter demanial. En consecuencia, no adquirirá tal calificación y no le será de aplicación el régimen de los bienes demaniales. La afectación pierde, de esta manera, el carácter de nota determinante del demanio. Sigue siendo necesario, pero ya no es suficiente, pues sobre el presupuesto de la afectación, es una mera decisión formal lo determinante del carácter demanial de los bienes. Es expresiva, en este sentido, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP, en adelante) cuando al regular la afectación, aun señalando que ésta supone la inclusión de un bien en el demanio, al mismo tiempo exige que el acto que la declara exprese la circunstancia de que el bien queda integrado en el dominio público. Esto es así porque la LPAP distingue entre afectación material y formal: la primera no conlleva la inclusión en el régimen demanial y la segunda, sí.
- Clases de afectación
La afectación se manifiesta de modo diferente según los bienes pertenezcan o no al dominio público natural y plantea una problemática diversa.
En el dominio público por naturaleza, la afectación ha de realizarse por Ley, de forma la forma que la Ley determina o señala genéricamente un tipo de bienes por sus características intrínsecas o naturales y, en función de éstas, se integra en el dominio público. Así lo exige el artículo 133.2 de la Constitución, que establece una reserva material de ley. Pero no basta cualquier tipo de ley, el Tribunal Constitucional en su sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, ha matizado que debe tratarse de una Ley del Estado, por cuanto la demanialización significa una regulación, siquiera negativa, de este derecho y, en consecuencia, con ello se afecta a la legislación civil, que, de acuerdo con el art. 149.1.8 de la Constitución, está reservada exclusivamente como competencia estatal.
En los demás bienes de dominio público, la afectación se realiza mediante acto administrativo singular. Una decisión de la Administración, de conformidad con la Ley, por la que un bien se destina al cumplimiento de una finalidad pública específica consistente en el desarrollo de un uso o servicio público, tomando estos términos en un sentido amplio, como actividad pública o función pública. En este caso, la afectación presupone que la Administración ha adquirido la propiedad del bien por cualquiera de los medios por ello previstos en el ordenamiento jurídico. Mediante la afectación, el bien, además de quedar adherido -vinculado- a una finalidad de carácter público, y precisamente por eso, pierde su condición de objeto de propiedad privada y queda sometido a un régimen jurídico público, el régimen jurídico demanial, que lo hace indisponible por los modos propios del Derecho Privado. Se transforma, así, la naturaleza de los poderes de la Administración sobre esos bienes. En efecto, de ser las facultades inherentes al derecho de propiedad (con las modulaciones que, en su caso, introduce el Derecho Administrativo cuando el propietario es la Administración), pasan a transformarse en potestades públicas que se ejercen a través de actos administrativos con total sometimiento al Derecho Administrativo. El derecho de propiedad que originariamente detentaba la Administración se ha convertido en un haz o conjunto de potestades públicas. Por ello podemos decir que el acto de afectación es un acto de disposición cuyos efectos consisten en la extinción de la propiedad privada (titularidad privada) y su consiguiente transformación en una titularidad pública, la correspondiente a las potestades que, a continuación, la Administración ostentará sobre esos bienes.
La afectación de los bienes patrimoniales se lleva a cabo mediante un procedimiento en el que el órgano competente decidirá el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquel integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación (art. 66 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-). Cabe, por último, la afectación fáctica (afectación por silencio), que consiste en la adscripción efectiva de bienes patrimoniales a un uso o servicio público por periodo de tiempo legalmente determinado. También se consideran afectados fácticamente los bienes adquiridos mediante usucapión con arreglo al Derecho Civil, si la cosa hubiese estado destinada efectivamente a un uso o servicio público durante 25 años (según el RBEL) o los 5 últimos años (de acuerdo con la LPCA).
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- Elementos del dominio público: otros artículos de Derecho Administrativo
+ Elementos del dominio público (I): el elemento formal
+ Elementos del dominio público (II): la desafectación
+ Elementos del dominio público (III): el principio de inalienabilidad
+ Elementos del dominio público (IV): las mutaciones demaniales
+ Elementos del dominio público (V): elemento subjetivo y elemento objetivo
+ Elementos del dominio público (VII): el principio de imprescriptibilidad
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Fuente:
Nociones obtenidas al cursas la asignatura de Derecho Administrativo II (impartida por Arroyo Llanes y Ceballos Moreno), dentro del Grado en Derecho (Universidad de Cádiz).
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Por Alberto Freire Bolaño, Graduado en Derecho por la Universidad de Cádiz.
