El dominio público es una de las instituciones más cuestionadas y sobre las que existe más diversidad de opiniones en el ámbito del Derecho administrativo. Su propia naturaleza es fuertemente controvertida y ni siquiera entre los que parecen opinar de la misma manera se puede decir que exista verdadero acuerdo.
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| Acto militar en la Base Aérea de Zaragoza. El régimen del dominio público se aplica, entre otros bienes, a las bases militares. |
- Bienes a los que se aplica el régimen del dominio público
El régimen del dominio público se aplica a los bienes más diversos: desde aquellos que utilizan los entes públicos en la realización de sus mismas actividades burocráticas o para la gestión de servicios públicos, hasta otros que, por las más variadas razones como puede ser su escasez (el agua en determinadas regiones), o la necesidad de la defensa y protección del medio ambiente (aguas continentales y marítimas), o de garantizar el uso común (calles, carreteras, playas, etc.) o regular su forma de utilización (agua) o por necesidades de carácter económico (minas, hidrocarburos) o defensivo (cuarteles, bases militares, etc.) puede ser conveniente sustraerlos del régimen habitual representado por la propiedad privada, y dotarlos de un régimen específico adecuado a la incidencia que sobre los mismos puede experimentar el interés general, de manera que las exigencias de éste queden garantizadas de la mejor forma posible.
- Concepto de dominio público de la LPAP
El artículo 5. 1 Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas define como de dominio público los bienes y derechos que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. Esto es, bienes y derechos destinados a una finalidad específica de interés general.
No existe un único texto que de modo completo codifique el régimen de estos bienes por lo que el dominio público no remite a un régimen jurídico unitario, sino que en el marco de unos principios y técnicas comunes, se manifiesta a través de normas diversas que generan muy variados regímenes jurídicos a través de los cuales se pretende asegurar que los bienes a que se aplican sirven efectivamente para satisfacer las necesidades e intereses a que están destinados.
- Naturaleza jurídica del dominio público
Para profundizar en el conocimiento de esta institución la doctrina suele calificar la naturaleza jurídica del dominio público como una forma especial de propiedad, cuya titularidad corresponde a una Administración pública. Esta propiedad pública se caracteriza por una serie de modulaciones importantes que alteran sustancialmente el régimen de la propiedad privada. Así, el dominio público es una propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable –artículo 132 de la Constitución- o, incluso, como claramente expresa la vigente Ley de Costas, indisponible. Es decir, una propiedad que, propiamente no es propiedad por cuanto carece de una de las facultades que, de acuerdo con el artículo 348 del Código civil, integraría su contenido esencial, con la finalidad de excluirla del tráfico jurídico por los modos del Derecho privado. De esta forma, únicamente es susceptible de un tráfico jurídico limitado, de acuerdo a las normas del Derecho administrativo, con el objetivo principal de no atentar a la finalidad a que esos bienes están destinados o afectados y que es lo que motiva su sumisión al régimen especial del dominio público, como veremos.
Esta concepción formulada en Francia por M. HAURIOU, fue asumida con gran entusiasmo por la doctrina española a través de la obra de R. FERNÁNDEZ DE VELASCO desde 1921 y se ha extendido y mantenido como doctrina dominante prácticamente hasta nuestros días.
Sin embargo, cada vez son más las voces disidentes. Se critica el escaso rigor de esa doctrina, ya que es difícil concebir una propiedad que sea esencialmente indisponible por muy especial que quiera considerársela. Evidentemente, pueden darse casos en que existen limitaciones sobre la facultad de disponer del propietario, sin que por ello se resienta institucionalmente el derecho de propiedad: aquello sigue siendo propiedad, pero cuando la indisponibilidad es esencial al contenido de la institución, parece razonable pensar en que nos encontramos ante una institución diferente. De lo contrario, se incurre en la más palpable contradicción.
- El rechazo por la doctrina del concepto de dominio público como propiedad especial
Por todo ello la doctrina más reciente tanto administrativista como civilista empieza a rechazar la conceptualización del dominio público como propiedad especial por considerarla simplista, imprecisa y parcial. Efectivamente, como ya se ha dicho, el dominio público cobija el régimen de los bienes más diferentes con finalidades completamente diferentes también. En este sentido parece claro que no es lo mismo una casa consistorial que un cuartel, el agua para el riego, la zona marítimo-terrestre, la plataforma continental o los yacimientos de hidrocarburos. Objetos diferentes de los que se extraen utilidades diferentes y en los que los interés general se implica también de modo diferente. El régimen jurídico también es diverso, aún cuando, obviamente, puedan encontrarse importantes elementos comunes que, en definitiva, permiten hablar de una institución: el dominio público. Esta diversidad provoca que en muchos casos no sean aceptables las consecuencias de la aplicación de la tesis tradicional o, al menos, resulte inadecuada para explicar determinados fenómenos. Así, mientras no parece que haya especial dificultad para considerar al Estado propietario o dueño de los cuarteles o de los edificios administrativos o de servicios públicos, se hace más dificultoso aplicarle esta cualidad en relación con la zona marítimo-terrestre o la plataforma continental o los ríos. Los poderes que, en relación con esos bienes, ejerce el Estado no son los propios de un propietario, sino del Poder que ordena, regula, arbitra sobre intereses contrapuestos o gestiona los generales. Es más, en muchas ocasiones el Estado no es el llamado a la utilización directa de los bienes de dominio público que, en principio, tienen vocación de ser explotados por particulares como es el caso, por ejemplo, de las minas o del agua.
Ante esta situación la doctrina más reciente ha cuestionado frontalmente la tradicional conceptualización del dominio público sobre el esquema de la propiedad, aunque se la califique de especial, sencillamente porque de esa manera no se aclara nada. Cada vez se abre paso con mayor vigor la tesis de quienes ven en el dominio público un haz o conjunto de potestades públicas conferidas por la norma, que se expresan en actos administrativos concretos para garantizar el uso público, el desarrollo de los servicios públicos o cualquier otra finalidad legítima apreciada por el legislador. La configuración legal concreta de estas potestades determina el régimen jurídico del dominio público. Es preciso, sin embargo, dejar bien claro que tanto en la legislación vigente, como sobre todo, en la jurisprudencia, la concepción que late es la tradicional, aun cuando en muchas ocasiones no sea posible reconocer un verdadero régimen jurídico reconducible al derecho de propiedad.
También conviene observar que tanto en el pasado como en la actualidad se viene haciendo un uso desmesurado del concepto de dominio público aplicándolo al régimen de las realidades más diversas, muchas veces sin que se vea clara su necesidad y en otros casos a pesar de su clara inconveniencia. En efecto, no se entiende muy bien la razón de considerar demaniales los edificios donde se realizan las funciones burocráticas de la Administración o las sedes de lo órganos constitucionales (art. 5. 2 LPAP) siguiendo una tradición ya prolongada en nuestro Derecho que en el pasado pudo estar justificada por los prejuicios propios del momento, pero en la actualidad ni quita ni pone a la realidad.
En otras ocasiones calificar de bienes de dominio público, como hace el artículo 17 la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino los nombres geográficos protegidos por estar asociados con cada nivel según su respectiva norma específica, y en especial las denominaciones de origen, para que no puedan ser objeto de apropiación individual, venta, enajenación o gravamen, pone de manifiesto que al querer superar la consideración del dominio público como forma de propiedad no se ha captado su especificidad sino que se ha diluido en el conjunto de las potestades administrativas. Así, se puede decir que el dominio público como institución específica desaparece. Para que el dominio público no sea esa figura jurídica inútil e ininteligible es preciso profundizar en la naturaleza jurídica de las potestades demaniales. Éstas son potestades reales, es decir, ob rem o propter rem, solo concebibles desde la consideración de cosas concretas vinculadas específicos destinos públicos.
Algo similar podría decirse acerca del denominado dominio público radio-eléctrico, con el que se pretende simplemente obligar a respetar la distribución de frecuencias al emitir a través de las ondas hertzianas.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
