Concepto y fin: la planificación es una técnica o modo ordinario de actuación de las Administraciones públicas. Fin → Mediante la planificación se pretende una anticipación de la realidad futura: para ello, se establecen unos objetivos a conseguir, valorando los recursos disponibles y buscando su mejor utilización. O sea, mediante los planes se persigue garantizar la racionalidad y eficacia de las Administraciones públicas, de aquí que haya una gran diversidad de planes en el ámbito de la acción administrativa.
Naturaleza del plan: en cuanto técnica de actuación, el plan no es un concepto jurídico, sino que, más bien, pertenece a la ciencia de la organización o de la Administración; no obstante, recibe un tratamiento jurídico y, por tanto, una configuración jurídica según los resultados que en el Derecho se pretenden obtener. De ahí que haya planes de diversa naturaleza jurídica. Para el Derecho administrativo, un plan puede ser tanto una ley –por ejemplo, el Plan Hidrológico Nacional- como un reglamento –Planes de cuenca- o un simple acto administrativo.
Caracterización jurídica a lo largo de la historia de los planes de urbanismo (en el marco de las amplias posibilidades que permite el plan como concepto jurídico):
1) Históricamente, los planes urbanísticos han sido una derivación de los planos a través de los cuales los arquitectos prefiguraban sobre el papel el desarrollo de todo o parte de una ciudad. Inicialmente, esos planos contenían el señalamiento de las alineaciones –separación entre las calles y edificaciones y su trazado- y se adjuntaban a las ordenanzas municipales, mediante las que se regulaban aspectos de las construcciones.
2) Poco a poco, en esas representaciones gráficas se fueron estableciendo nuevos elementos con carácter vinculante a fin de orientar el desarrollo de la ciudad. De este modo, tales planos adquirían cada vez mayor complejidad. A medida que esto ocurría, los planes entraban a disponer sobre la ubicación de futuros usos del territorio. Así, el planeamiento deja de ser meramente urbanístico y empieza a alcanzar a la ordenación del territorio.
En España y otros países europeos, urbanismo y ordenación del territorio están perfectamente implicados (y lo mismo ocurre con sus instrumentos de ordenación, que son los planes). La legislación de algunas Comunidades Autónomas, aún aceptando la clara implicación que existe entre urbanismo y ordenación del territorio, ha rectificado la tendencia iniciada en 1956, y separa en normas diversas una y otra actividad. Así ocurre en Andalucía, donde la ordenación del territorio se regula en la Ley 1/1994, de ordenación del territorio de Andalucía (LOTA), mientras que el urbanismo propiamente dicho se regula en la Ley 7/2002, de ordenación urbanística de Andalucía (LOUA). En ambas leyes, la técnica de planeamiento ocupa un lugar central; además, aunque se trate de textos diferentes, ambos tipos de planeamiento se encuentran relacionados en cuanto a su contenido y decisiones.
