La Ley 30/1992, al abordar el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración se limita a incluir en ella el conjunto de principios que ha de presidirla, sin llegar a regular los elementos de ordenación del procedimiento administrativo sancionador. Sería por vía reglamentaria la forma elegida para regular estos extremos. De esta forma, ha sido por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, como se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.
- Ámbito de aplicación de estas normas
+ En materia sancionadora hemos de aplicar:
1º). Procedimiento especial, si lo hubiera (normativa específica).
2º). RD 1398/1993, de 4 de agosto:
• Por la Administración General del Estado en relación con materias que son de su competencia exclusiva.
• Por las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en relación con materias cuya competencia normativa corresponde al Estado (y la ejecución a las otras Administraciones Públicas territoriales).
3º). De forma supletoria aplicamos el Real Decreto de 1993 en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria y de orden social.
4º). Expresamente se exceptúa, esto es NO SERÁ DE APLICACIÓN el Real Decreto de 1993:
• En los supuestos de especial sujeción: personal a su servicio y relación contractual.
• En materia penitenciaria.
- Contenido o fases del procedimiento sancionador
+ Actuaciones previas
Es anterior a la fase de iniciación. Son actuaciones previas que tienen como objeto determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento sancionador. Estas actuaciones están orientadas a determinar si los hechos son susceptibles o no de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la o las personas presuntamente responsables y las circunstancias relevantes. Estas actuaciones previas serán desarrolladas por los órganos que tengan atribuidas en cada sector las funciones de investigación, averiguación e inspección, o aquellos que designe el órgano encargado de acordar la iniciación del expediente. Son actuaciones que no forman parte del expediente, únicamente constituyen un antecedente y su omisión no constituiría vicio alguno en el procedimiento.
+ Iniciación
Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio (debido a la especialidad misma de este tipo de procedimientos). Y podrá iniciarse por cualquiera de las formas reconocidas en Derecho Administrativo:
1. Por propia iniciativa del órgano competente para la iniciación.
2. Como consecuencia de una orden superior.
3. Petición razonada de otros órganos.
4. Por denuncia.
En aquellos supuestos en los que se haya presentado denuncia, ésta deberá expresar la identidad de la persona denunciante, los hechos y los posibles responsables. Si la denuncia conlleva la solicitud de iniciación del procedimiento, ésta ha de notificarse al denunciante, quien no adquiere la condición de interesado, salvo que reúna las condiciones del artículo 31 de la Ley 30/1992.
El acuerdo de iniciación en este tipo de procedimientos sancionadores ha de tener un contenido mínimo (art. 13 del Reglamento):
. Identificación de las personas responsables.
. Relación de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones, sin perjuicio de los que resulte de la instrucción (si como consecuencia de la instrucción resultasen modificadas la determinación de los hechos, la calificación, las sanciones o las responsabilidades, todo ello será notificado al interesado en la propuesta de resolución).
. Instructor y, en su caso, el Secretario del procedimiento (así como las causas de su recusación).
. Órgano competente para la resolución del expediente y norma que le atribuye la competencia.
. Medidas provisionales (las que se consideren en el propio acuerdo de iniciación, sin perjuicio de su adopción a lo largo de la tramitación).
. Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento.
El acuerdo de iniciación será elevado al Instructor, junto con las actuaciones practicadas, y será notificando al interesado. Si en plazo que se concede a éste para las alegaciones no se presentasen, el acuerdo de iniciación podrá ser considerado como propuesta de resolución, siempre que contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
En cualquier momento del procedimiento el interesado podrá reconocer su responsabilidad, imponiéndose la sanción que proceda y finalizando así el expediente. Cuando la sanción tenga carácter pecuniario, el pago voluntario por el imputado, en cualquier momento anterior a la resolución, podrá implicar la terminación del procedimiento sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos procedentes. Igualmente, se podrán aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta, que deberán especificarse en la notificación de la incoación del expediente.
+ Instrucción
Una vez notificado el acuerdo de iniciación al interesado, éste dispondrá de un plazo de 15 días para presentar alegaciones, documentos e informaciones que estime oportunas, así como para proponer las pruebas que considere (el interesado ha de concretar los medios de los que pretenda valerse). Una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo de los 15 días que el interesado tiene para ello, el órgano instructor podrá acordar la apertura de un periodo de prueba, de conformidad con los artículos 80 y 137.4 de la LRJAP y PAC, por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10.
En esta fase del procedimiento deberán tenerse en cuenta las reglas generales para la instrucción contenidas en los artículo 78 a 86 de la LRJAP y PAC, con las especialidades contenidas en el texto del Reglamento: principio de oficialidad, y carga de la prueba (presunción de inocencia).
Una vez concluida la fase de instrucción, el órgano instructor deberá formular la propuesta de resolución, en la que habrán de fijarse:
. Los hechos enjuiciados, concretando aquellos que se consideren probados.
. Determinar la infracción administrativa en la que han de subsumirse.
. La persona o personas que se consideren responsables.
. Propuesta de la sanción o en su caso la declaración de la inexistencia de responsabilidad administrativa alguna.
La propuesta de resolución será trasladada a los interesados, quienes en un plazo de quince días podrán formular alegaciones (revisan el expediente sancionador). Transcurrido dicho plazo se elevará el expediente al órgano competente para resolver.
+ Resolución
Cuando el órgano competente para resolver haya recibido el expediente podrá acordar de forma motivada la realización de actuaciones complementarias.
La resolución que ponga fin al procedimiento sancionador será motivada, y en ella se resolverán todas las cuestiones planteadas por los interesados o que se deriven de las actuaciones practicadas y de los elementos de juicio que en el expediente se contengan.
En cuanto al contenido de la resolución:
. Valoración de las pruebas practicadas.
. Personas responsables.
. Infracción cometida y sanción a imponer, concretando el precepto y cuerpo normativo en el que se hallan recogidas.
. También es posible que se considere la inexistencia de responsabilidad, declarando el archivo de las actuaciones y el levantamiento de las medidas provisionales si las hubiese. Si no recae resolución en el plazo de 6 meses desde la iniciación se producirá la caducidad del expediente (siempre que las interrupciones no puedan imputarse al interesado), en cuyo caso el interesado podrá pedir el archivo del expediente.
- Procedimiento sancionador simplificado
Cuando estemos ante infracciones leves, el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador dispondrá en el acuerdo de iniciación la tramitación del expediente sancionador mediante un procedimiento simplificado, circunstancia que deberá ser comunicada al instructor y simultáneamente notificada a los interesados. El plazo máximo de éste será de un mes.
Los interesados contarán con un plazo de diez días para presentar las alegaciones y documentos pertinentes, así como para proponer las pruebas que se consideren. Transcurrido los diez días, el órgano instructor formulará propuesta de resolución y el órgano competente para resolver deberá dictar la resolución en el plazo de tres días.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
