Los contenidos del Derecho Administrativo abarcan la regulación de la organización de la Administración pública y de su actividad.
- Contenido del Derecho Administrativo
+ Regulación, por el Derecho Administrativo, de la organización de la Administración Pública
En relación a la primera materia, desde esta rama del ordenamiento se configura a la Administración como persona jurídica, se ordena la estructura de la misma, así como el funcionamiento de sus unidades, las relaciones entre las distintas entidades y órganos que la componen y el régimen del personal a su servicio.
+ Regulación, por el Derecho Administrativo, de la actividad de la Administración
Por lo que hace a la actividad que desarrolla la Administración, desde el Derecho Administrativo se regula el régimen de la misma cuando se produce en el ejercicio de potestades públicas. En este orden, el Derecho Administrativo regula la actividad de la Administración, desde una doble perspectiva, formal y material, ordenando una intensa actividad que la Administración despliega en muy diversos sectores, dada la existencia de intereses jurídico-públicos merecedores de protección. En todo caso, somete dicha actividad a una serie de garantías de legalidad, aunque también de carácter patrimonial. En el primer grupo se incluyen instrumentos previstos por el ordenamiento jurídico para asegurar que la actividad administrativa se ajusta al mismo y evitar o reparar, en su caso, las posibles desviaciones, que pueden ser de carácter preventivo (procedimiento administrativo) o corrector (recursos o revisión). Como garantías de carácter patrimonial deben citarse la responsabilidad patrimonial de la Administración y el instituto expropiatorio, siendo esta última de carácter preventivo, mientras que la responsabilidad surge, como mecanismo corrector, una vez producido el daño o lesión.
- El Derecho Administrativo, el Derecho propio y característico de las Administraciones públicas
En conclusión, los contenidos del Derecho Administrativo pueden identificarse con las funciones típicas atribuidas a la Administración, con el giro o tráfico administrativo, en la conocida expresión del Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA que ha hecho suya la Jurisprudencia y el propio ordenamiento jurídico. El Derecho Administrativo es, en este sentido, el Derecho propio y característico de las Administraciones públicas.
- Sometimiento de la actividad de la Administración al Derecho privado
Este carácter no se desdice por el hecho de que su actividad pueda también someterse al Derecho privado. Sabido es que el Derecho privado ha regulado algunos aspectos de la actividad de la Administración, mas esta circunstancia se produce en ámbitos que no pueden ser identificados con el ámbito propio y exclusivo de lo administrativo, típicamente en materia de organización y en el ámbito patrimonial, de modo que se utilizan fórmulas organizativas y procedimientos de actuación propios del Derecho privado. La sujeción de la actividad de la Administración al Derecho privado no constituye en puridad una técnica de privatización, carácter predicable, sin embargo, de la utilización de personas jurídico-privadas, aunque comparten con las medidas privatizadoras el pretendido objetivo de una mayor eficacia de la actividad pública. En ambos casos, no obstante, es posible mantener la existencia de un núcleo irreductible de Derecho público.
En lo que hace al ámbito de la organización, en primer lugar, dicho núcleo vendría constituido por una decisión previa a la constitución de la entidad que, en todo caso, tiene carácter público. También podría aportarse aquí el límite que se impone en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante la Ley 7/2007, de 12 de abril, a las funciones que puede desarrollar el personal al servicio de la Administración en régimen de contratación laboral, al limitar el ejercicio de potestades públicas a los funcionarios de carrera. Un límite adicional a la aplicación del Derecho privado a la actividad de una entidad instrumental ha pretendido verse en el previsión contenida en el art. 2.2 LPAC, en cuya virtud, las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas tienen la consideración de Administración pública y sujetan su actividad a la propia LPAC cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación. No parece que, sin una previa concreción de las entidades a que se refiere y de la definición de lo que sea potestad administrativa, pueda mantenerse tal carácter delimitador. Y ello a pesar de los intentostipificadores que han tenido lugar a través del propio ordenamiento jurídico, entre otros, y en el ámbito estatal, el que representa la LOFAGE, pues, como se ha demostrado desde su aprobación, se ha continuado con la producción de leyes que han establecido regímenes singulares a las entidades instrumentales que han creado. En relación, en fin, a la actividad que puede sujetarse al Derecho privado y en el ámbito específico de la celebración de contratos privados por parte de las Administraciones públicas, debe tenerse presente la denominada doctrina de los actos separables, en cuya virtud, en la fase de preparación y adjudicación del contrato privado y en defecto de normas específicas, las Administraciones públicas han de estar el régimen previsto en la legislación de contratos del sector público, régimen que también habrá de ser observado en materia de modificación del contrato. Es ya tradicional la puesta en cuestión de la intensidad que alcanza la utilización del Derecho privado por las Administraciones públicas. A esta problemática nos referiremos con posterioridad, pues la huida del Derecho Administrativo puesta de manifiesto por el profesor CLAVERO ARÉVALO en un célebre trabajo ya en los años cincuenta, sigue estando de plena actualidad desde la perspectiva de un análisis del estado de la disciplina en el momento presente, razón por la cual constituirá una de las líneas de investigación que trataremos en la parte correspondiente de este proyecto.
- El Derecho Administrativo se aplica a relaciones jurídicas entre particulares
Tampoco constituye un obstáculo para afirmar que el Derecho Administrativo es el Derecho propio y característico de las Administraciones públicas el hecho de que este se aplique a relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de supuestos muy variados en los que los particulares ejercen potestades administrativas, en virtud de un contrato, de una autorización, incluso de una fórmula de personificación, en los que se da un fenómeno de colaboración o delegación que tiene como efecto la separación del ejercicio de la potestad y de su titularidad que, en todo caso, sigue correspondiendo a la Administración, por lo que esta permanece presente, de ahí la aplicación del Derecho que le es característico.
- La competencia para conocer de recursos frente a la actividad materialmente administrativa desarrollada por organizaciones públicas no encuadradas en la Administración en el ejercicio de algunas competencias, encomendada al orden contencioso-administrativo
Finalmente, la competencia para conocer de los recursos frente a la actividad materialmente administrativa desarrollada por organizaciones públicas no encuadradas en la Administración en el ejercicio de algunas de sus competencias, se encomienda al orden contencioso-administrativo, en concreto, de los actos dictados en materia de personal y de los actos de administración. En esta línea debe citarse el actual art. 1.3 LJ. Pero tal atribución es, también, meramente instrumental, al considerarse que en estos supuestos los sujetos afectados por estas actividades complementarias o auxiliares de estos órganos constitucionales no deben quedar, en un Estado de Derecho, desprovistos de la garantía de protección judicial de los eventuales derechos e intereses legítimos que puedan verse lesionados por aquéllas, razón por la cual la Leyes han debido admitir la fiscalización jurisdiccional de dichos actos, y esta fiscalización ha sido residenciada precisamente en los órganos del orden contencioso-administrativo.
Esta circunstancia haría de nuevo que parte de la doctrina se cuestionara la validez de las tesis subjetivas, ante las dificultades que parecía representar para mantener que el Derecho Administrativo era el ordenamiento jurídico que regula la organización de la Administración y las relaciones jurídicas entre esta y los administrados. Sin embargo, las respuestas esgrimidas desde la postura subjetivista parecen suficientes para solventar esta cuestión. Así, de acuerdo con ESCRIBANO COLLADO, cada Poder público cuenta con su ordenamiento propio y con vocación de autosuficiencia, produciéndose únicamente una previsión de supletoriedad en favor del Derecho Administrativo. El propio GARRIDO FALLA, puso de manifiesto que la cuestión, lejos de afectar al concepto mismo de Administración Pública, se refiere únicamente al alcance de la jurisdicción contencioso-administrativa. Más explícitamente ENTRENA CUESTA ha considerado que para el propio legislador está claro que una cosa es la Administración Pública y otra esos poderes públicos cuyos actos, en ocasiones, son revisados por la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, concluye que lo único que ha acontecido es que el legislador ha ampliado los límites de esta jurisdicción, pero sin que ello afecte al concepto de Administración Pública, ni, por ende, del Derecho administrativo. Finalmente, GARCÍA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ niegan que las actividades materialmente administrativas que realizan las organizaciones instrumentales de sostenimiento y apoyo de los órganos constitucionales constituyan actos propiamente administrativos, por cuanto no son imputables a la organización personificada que es la Administración General del Estado, sino a órganos que se han configurado con una más o menos perfecta separación de la misma. Ello no obstante, en cuanto tales actos afectan a terceros, no pueden quedar al margen de la protección jurisdiccional que el art. 24 de la Constitución garantiza hoy a todo ciudadano, y esta protección -si bien podría haberse elevado a la jurisdicción civil como residual- se ha residenciado en la jurisdicción contencioso-administrativa, por similitud de posición y sin otra trascendencia.
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- Artículos relativos al concepto de Derecho Administrativo
+ El concepto de Derecho Administrativo
+ Notas que caracterizan a la Administración Pública
. La Administración es una persona jurídica
. La Administración es una organización
. La Administración tiene como fin el servicio a los intereses generales
. La Administración está sujeta al Derecho
. La Administración ocupa una posición de subordinación en el conjunto de poderes del Estado
+ El Derecho administrativo como ordenamiento jurídico público, común y normal
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Fuente:
Apuntes de Derecho Administrativo de María Zambonino Pulito, Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz.
