No podemos ofrecer una noción totalmente perfilada de la figura expropiatoria desde un punto de vista jurídico si no delimitamos la misma respecto de otras con las que ha venido guardando relación históricamente, hasta el punto de que hayan podido existir momentos en los que hayan llegado a ser confundidas por los operadores jurídicos, o en relación con técnicas que, aunque íntimamente próximas por su naturaleza, presentan perfiles jurídicos distintos a los de la expropiación común.
- Supuestos en los que las limitaciones patrimoniales no constituyen expropiaciones en sentido técnico
Dentro de este grupo podemos incluir las limitaciones derivadas de la configuración estatutaria del derecho de propiedad, la responsabilidad administrativa, y la llamada venta forzosa.
+ Limitaciones derivadas de la configuración estatutaria del derecho de propiedad
En absoluto puede concebirse como una expropiación el conjunto de limitaciones y de delimitaciones que respecto del derecho de propiedad inmobiliaria se producen en el Derecho urbanístico actual. Esta es precisamente una de las características más significativas de la legislación urbanística que se fundamenta en la superación de la idea romanista de la propiedad y su sustitución por el estatuto inmobiliario. Por ello cuando el planeamiento determina el contenido de la edificabilidad de los solares, la situación de los viales públicos, o impone la reparcelación o la compensación urbanística no estamos ante medidas expropiatorias. Estas ideas aparecen expresadas con suma claridad tanto en la Ley del Suelo del Estado de 2007 como en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de finales de 2002.
Evidentemente ello no significa que no se pueda utilizar la técnica expropiatoria en sede urbanística, bien sea aisladamente o como sistema de gestión, o que, como consecuencia de delimitaciones del derecho de propiedad por actuación de leyes sectoriales), se puedan producir perjuicios que den lugar a una indemnización (leyes de carreteras, de costas, etc...). Mas se trata de supuestos que nos trasladan de lleno a unas problemáticas bien distintas: la de la expropiación o la de la responsabilidad administrativa.
+ La responsabilidad administrativa
Si bien existen algunos paralelismos entre la responsabilidad civil de la Administración y la expropiación al poseer ambas un carácter gravoso para la esfera patrimonial de los afectados, las diferencias son tantas que impiden englobar ambas técnicas incluso bajo un posible tronco común sobre la base de su general naturaleza indemnizatoria (como propuso hace ya algunas décadas el profesor Garrido Falla en su Tratado de Derecho Administrativo). En este sentido los intentos por asimilar ambas figuras han sido baldíos, pues no puede decirse que la indemnización derive en un caso, la expropiación, de una actuación lícita de la Administración, y que esta sea producto de una operación ilícita en el caso de la responsabilidad. Como tuvimos ocasión de estudiar el curso la responsabilidad de la Administración es objetiva, esto es, resulta indiferente que sea el resultado de una actuación legal o ilegal.
Al menos son dos las diferencias más llamativas que pueden deducirse de una comparación entre el régimen jurídico de ambas técnicas:
. Mientras que la expropiación está orientada directamente a privar al administrado de la cosa o derecho objeto de expropiación, algo que habrá de producirse imperativamente y por voluntad consciente de la Administración, la actuación administrativa que da lugar a responsabilidad no tiene su origen en voluntad de privación alguna sino en el mero funcionamiento de los servicios públicos, ya sea este normal o anormal.
. La indemnización opera de manera distinta en una u otra institución, ya que mientras que en la expropiación es un factor que condiciona la transferencia coactiva que le es consustancial -y sin la que el desapoderamiento patrimonial sería imposible-, en el caso de la responsabilidad la indemnización actúa de mecanismo de reparación a posteriori de la lesión patrimonial que ha sido ocasionada por la actuación administrativa.
+ La venta forzosa
Con buen criterio la Ley de Expropiación Forzosa en su artículo 1.2 ha dejado fuera de la noción legal de expropiación que maneja a las llamadas ventas forzosas, esto es, aquellos supuestos en los que el Estado impone a los poseedores de determinados bienes su venta no voluntaria por motivos económicos o comerciales. Se trata de supuestos que tienen su fundamento teórico en procesos de intervención estatal en la economía que, si bien hoy ya han remitido notablemente, fueron muy intensos en el pasado (compra de cosechas de trigo por el Servicio Nacional de Productos Agrarios, venta de divisas al Banco de España, etc...).
Las diferencias con la técnica expropiatoria son muy numerosas, y por ello no se trata de instituciones asimilables. Por lo pronto mientras que la expropiación afecta a derechos y bienes en general, sin ninguna acepción, por consiguiente, la venta forzosa opera sobre bienes muebles concretos que están subsumidos en sectores económicos específicos. Pero es quizás la forma de determinación del precio la diferencia más evidente: mientras que en las ventas forzosas éste viene predeterminado de modo fijo para todos los que habrán de desposeerse del producto objeto de transacción, en la expropiación existe un procedimiento ad hoc de fijación del precio para cada operación en concreto.
- Supuestos en los que las privaciones patrimoniales teniendo naturaleza expropiatoria presentan perfiles diferenciales
En este grupo podemos incluir aquellos supuestos expropiatorios cuyas particularidades exceden de las meramente procedimentales para ser de carácter sustantivo comportando alteraciones importantes en la propia configuración del instituto, principalmente que el pago no posee carácter previo a la ocupación. Cabría incluir aquí las requisas militares, la ocupación temporal y las llamadas expropiaciones urgentes (aunque estas últimas serán analizadas más adelante debido a las consideraciones que hemos realizado ya al abordar la evolución histórica y las bases constitucionales de la expropiación).
+ Requisas (civiles o militares)
Las requisas, que pueden ser civiles o militares, según vengan impuestas por graves razones de orden o seguridad públicos y situaciones de calamidad pública (inundaciones, epidemias, etc. artículo 120 Ley de Expropiación Forzosa, ó en situaciones excepcionales de emergencias, como detalla el artículo 6 de la Ley de Gestión de Emergencias de Andalucía de 2002) o para maniobras de los ejércitos y movilizaciones en tiempo de guerra (101-107 LEF), presentan como principal diferencia respecto de la expropiación común la inversión de la regla del previo pago justificada porque el estado de necesidad obliga a actuar con suma rapidez tomando lo necesario, ya sean alojamientos para las tropas, alimentos, etc. Por consiguiente la autoridad administrativa, sea civil o militar, se posesiona primero de los bienes y el pago correspondiente se realizará después previa determinación por la Comisión Central de Valoraciones de Requisas Militares y por las Comisiones Provinciales, sin intervención, por consiguiente, del Jurado Provincial de Expropiación. Toda prestación por requisa da derecho a una indemnización por el importe del servicio prestado, del valor objetivo de los requisado o de los daños y desperfectos que se hayan causado (artículo 105.1.).
+ Ocupación temporal
La ocupación temporal, por su parte, guarda cierto paralelismo con la requisa de bienes inmuebles, al producirse al igual que en este caso una privación temporal de su utilización. La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 la permite, tanto en favor de la Administración como de las personas o entidades que se hubieren subrogado en sus derechos, en aras de que la actuación administrativa prevista en cada caso pueda ultimarse con plena garantía. En esos supuestos la dificultad objetiva de determinar a priori el alcance del sacrificio impuesto legitima el que se adelante la ocupación de la cosa aplazando para mucho después el pago de la correspondiente indemnización.
Bajo la denominación genérica de ocupación temporal se recoge una diversidad de supuestos en los que un ente público utiliza o aprovecha un bien de propiedad privada, sin que pueda considerarse que estemos ante un simple derecho de uso ya que el beneficiario de la ocupación desarrolla sobre aquélla diversas y variadas actividades de uso y disfrute, constituyendo, por consiguiente, una figura distinta de contenido complejo e inequívoca naturaleza expropiatoria.
Cuatro son los supuestos de ocupación temporal tipificados por la Ley de Expropiación Forzosa (artículo 108 y siguientes):
. La ocupación temporal para la realización de estudios o practicar operaciones facultativas para recoger datos para proyectos o replanteos de obras que por definición son de corta duración y sin que se vaya a producir la alteración o transformación de los terrenos afectados.
. La que tiene lugar con motivo de obras públicas no sólo en relación con la ejecución o primer establecimiento de tales obras, sino de las que exijan su conservación o reparación, planteamiento, por consiguiente, mucho más amplio. En estos casos la ocupación material comporta el establecimiento de instalaciones por definición no permanentes sobre los terrenos, teniendo tal ocupación un alcance temporal vinculado a la finalización de las obras. Las obras han de haber sido declaradas previamente de utilidad pública o interés social titulo legitimador de esta modalidad de ocupación.
. Cabe también una ocupación orientada a la extracción de materiales para la ejecución de obras públicas, es decir, a diferencia de lo que veíamos en el supuesto anterior en este caso no se produce una mera utilización de los terrenos sino que se incluye el aprovechamiento o explotación de los mismos para la obtención de materiales con destino a la ejecución de obras declaradas de utilidad pública.
. Por último, y ya con muy poca conexión con los supuestos que hemos enumerado, figura la llamada ocupación temporal por causa de interés social, mediante la cual ya no se produce una toma de posesión de los terrenos por exigencias derivadas del ejercicio de funciones públicas sino para la realización de una serie de obras sobre los mismos a fin de adecuarlos a las características de explotación exigidas por las leyes, tras las cuales corresponderá al propietario ordenar y organizar su aprovechamiento de acuerdo con lo dispuesto en su legislación específica. Dichos trabajos sólo son posibles cuando vengan legitimados por causa de interés social y siempre y cuando se den los requisitos previstos en el artículo 72 de la Ley de Expropiación Forzosa.
Al no poder detenernos en el estudio pormenorizado de cada uno de estos supuestos sólo cabe decir que cada uno de ellos tiene su propio procedimiento constitutivo que se rige por peculiares criterios indemnizatorios en cada caso, aunque son frecuentes en el articulado de la ley las remisiones al régimen de la expropiación común o al de otros supuestos de ocupación temporal.
- Concepto de expropiación forzosa
Tras efectuar la exposición que antecede estamos ya en condiciones de ofrecer una noción de expropiación forzosa, que pretendemos que sea lo más consecuente posible con la realidad de la técnica expropiatoria en un momento como el actual totalmente alejada ya de los planteamientos de partida de finales del siglo XVIII. De acuerdo con ello podemos definir la expropiación como una técnica jurídica mediante la cual son transferidos coactivamente los derechos o intereses patrimoniales legítimos del expropiado a la Administración Pública (o, en su caso, al beneficiario de la expropiación) a través de la correspondiente indemnización (denominada gráficamente en nuestro Derecho como justiprecio) por mediar fines de utilidad pública o interés social que así justifiquen.
Como puede observarse esta definición de expropiación intenta salvar con su amplitud la problemática que viene planteando desde hace ya varias décadas la llamada expropiación de urgencia que para nosotros, con todos los aspectos discutibles que presenta -y que sería necesario depurar- no pueden quedar en el momento actual fuera de la noción que se ofrezca de expropiación, por mucho que, con toda la razón, se critiquen los excesos que genera su utilización.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
