No se puede concebir la técnica expropiatoria sin la representación inmediata de un sistema de garantías. Estas son tan importantes en relación con la figura que estamos estudiando que se refieren que cuando alguna de las mismas falta sustancialmente la operación de desposesión realizada deja de calificarse como expropiación y entra en el campo de otras figuras jurídicas como el comiso, la confiscación o la limitación de derechos, o se sale de las actuaciones contra el patrimonio que son permitidas en el ordenamiento jurídico incurriendo en la denominada vía de hecho.
Hoy el sistema de garantías, aunque se encuentra todavía impregnado de aquella visión de la propiedad privada conceptuada como inviolable y sagrada que tuvo sus esplendor durante el siglo XIX y que trataba de garantizar los patrimonios de los particulares frente a la acción de la Administración, ha de valorarse también como instrumentos que se ponen al servicio de un mejor control de la realización por parte de la Administración de los intereses generales que toda operación expropiatoria, como cualquier otra actuación administrativa, comporta.
Pasamos a examinar seguidamente cada una de estas garantías por este orden, las que se articulan frente a la vía de hecho, las llamadas procedimentales, las referidas a la indemnización expropiatoria, y las que se refieren a la permanencia de la causa.
- Garantías frente a la vía de hecho
Puede definirse la vía de hecho como el ataque por parte de la Administración o de sus agentes a la propiedad, o a los derechos e intereses patrimoniales de los particulares, y que aunque en principio supongan por su contenido una auténtica expropiación no se acomode, sin embargo, a los perfiles y límites que el uso de la potestad expropiatoria tiene en nuestro Derecho, o aún dentro de estos límites, no se respete de modo absoluto el cauce procedimental que la ley señala.
+ Vías de hecho en nuestro ordenamiento jurídico
Dos son, por tanto, los supuestos de vía de hecho que caben en nuestro ordenamiento:
. De una parte, la más radical que consistiría en la privación de los derechos e intereses particulares al margen de todo elemental procedimiento y de toda declaración expresa sobre la operación que se está llevando a cabo, con lo que se infringiría no sólo el artículo 33.3 de la Constitución sino también el artículo 124 de la Ley de Expropiación Forzosa.
. Y de otra, la más atenuada, que será la más frecuente, que consistiría en que la privación se produce mediando la declaración expresa o amparándose en un procedimiento de expropiación con infracción de forma flagrante del contenido material de las normas procedimentales. Este supuesto es el recogido en el artículo 125 de la Ley ("sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito").
En ambos casos los medios que se arbitran son fundamentalmente dos:
a) La Administración pierde su fuero jurisdiccional, según el cual sus actuaciones sólo son residenciables en el contencioso-administrativo, y es posible frenar éstas ante los tribunales ordinarios. De esta manera junto a los recursos administrativos y contencioso-administrativos, los afectados pueden ejercitar todas las acciones declarativas contempladas en el ordenamiento civil, como son las acciones reivindicatoria y negatoria, y el procedimiento especial regulado en el artículo 41 de la Ley Hipotecaria.
b) La pérdida por parte de la Administración de su inmunidad permite también a los afectados hacer uso de los interdictos posesorios, esto es, los de retener y recobrar la posesión de la cosa (artículos 125 Ley de Expropiación Forzosa y artículo 101 LRJPAC: "no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido").
En todo caso siempre es posible controlar la actuación administrativa ante la jurisdicción contenciosa, bien sea porque medió alguna tramitación aunque sea en términos elementales, bien porque se produjo su ausencia total.
- Garantías procedimentales
En los supuestos en los que la infracción del procedimiento expropiatorio no llegan a alcanzar la categoría de vía de hecho, pues existe un verdadero procedimiento, pero este no se respeta formalmente o se omiten algunos de los trámites previstos en la ley, el artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa reconoce al afectado un derecho para que pueda reaccionar frente a estas infracciones. Suele decirse, así, que los llamados "vicios sustanciales de forma" se equiparan de esta manera a las causas de anulabilidad recogidas en la LRJPAC, mientras que la de nulidad de pleno derecho serían las referidas a la vía de hecho. Dicha expresión ha de entenderse en el sentido de excluir las meras irregularidades formales no invalidantes (por ej. incumplimiento de los plazos de tramitación del expediente), que no pueden ser impugnadas, por tanto, dada su escasa sustancialidad procesal.
- Garantía de la indemnización expropiatoria
Esta garantía trata de hacer frente a las demoras y depreciaciones que se producen frecuentemente a la hora de abonar la cantidad fijada como justiprecio, o la que debería haberse fijado en derecho. Se trata de una cuestión fundamental ya que se hace gravitar sobre el expropiado los efectos de la inflación económica que hace disminuir real y efectivamente el valor de su patrimonio.
Entre las técnicas que el legislador arbitró para hacer frente a este problema se encontró inicialmente la reducción de los plazos del procedimiento expropiatorio, sin embargo ello se ha demostrado absolutamente insuficiente, debido a la irrealidad de tal medida (se supone que podría ultimarse en menos de dos meses) y a las tardanzas que se producen frecuentemente, sobre todo si ha de intervenir el Jurado Provincial.
Otra técnica empleada por el legislador es la de los llamados intereses de demora (arts. 56-57), que habrán de abonárseles al expropiado cuando el expediente se prolonga más de seis meses desde su iniciación sin haberse determinado el justiprecio, en cuyo caso la Administración deberá abonar el interés legal por el justiprecio hasta que la llamada pieza del justiprecio finalice. En el caso de la expropiación de urgencia, el pago tendría que realizarse desde la ocupación. Si es el beneficiario el que ha de abonar el justiprecio también deberá el interés legal de demora por los días de retraso. La insuficiencia de esta técnica radica en que el interés legal no llega a cubrir en la mayor parte de los casos la tasa de inflación real que existe a nivel económico. Quizás, por este motivo, es por lo que el legislador dentro de la batería de medidas posibles contempla otras distintas que la complementan.
Así, como puede ocurrir que el retraso en el pago del justiprecio sea tan excesivo que ya no sea compensatorio ni tan siquiera el pago de intereses puede producirse una retasación del valor del bien, técnica que entra a operar en los casos en los que han transcurrido más de CUATRO años sin que el pago se haga efectivo o se consigne. De haberse pagado o consignado aunque haya transcurrido es plazo, no procederá el derecho a la retasación (artículo 58 reformado por la ley 17/2012, de Presupuestos para 2013).
Esta técnica, que supone "volver a valorar otra vez" los bienes expropiados, presenta una serie de desajustes que la hacen poco útil, ya que no resuelve el pago de las cuantías del justiprecio realizada por los tribunales de justicia, y fuerza en muchos casos al afectado a instar otro expediente de fijación del justiprecio tras varios años ya de litigio, con el riesgo de que se produzca un nuevo proceso.
Ante este panorama un sector muy autorizado de la doctrina ha intentado introducir la figura de la retasación interna, en virtud de la cual se encomienda al juzgador la valoración de los objetos expropiados, evitando así que el sujeto expropiado pudiera salir perjudicado por el mantenimiento de la cuestión litigiosa, y sin necesidad de volver de nuevo a la vía administrativa. La jurisprudencia, hasta el momento, se muestra muy reacia a su admisión, sobre la base de que por mucho que fuera deseable de lege ferenda no resulta posible por ser contraria al art. 36 de la ley.
En cualquier caso, la posible lesión que algunas de las partes pudiera sufrir en la determinación del justiprecio abre también la vía contencioso-administrativa, siempre y cuando la cantidad fijada sea inferior o superior en más de una sexta parte a la que en tal concepto se haya alegado por el recurrente. Este recurso, previsto en el artículo 140 del Reglamento de Expropiación Forzosa, puede ser utilizado por cualquiera de las partes que hayan intervenido en el expediente, es decir, por la Administración expropiante, el expropiado, o el beneficiario; aunque en el primer caso será necesario acudir al proceso de lesividad contra la resolución realizada por el Jurado Provincial.
- Garantía de la permanencia de la causa
El artículo 54 de la ley contempla el derecho del expropiado a recuperar el bien del que se le desposeyó, en suma, a deshacer la expropiación por darse algunas de las causas de reversión que se contemplan en este precepto, que ha recibido un tratamiento más restrictivo que el tenía originariamente en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 a través de la Ley 28/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (que modifica también el artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa), expresión de un modo de legislar, el de una reforma parcial de la Ley de Expropiación Forzosa, que no podemos dejar de criticar cuando lo que se demandaba era una reforma integral del texto legal.
Al carecer de rango constitucional –en estos términos tajantes se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional- se trata de un derecho que puede ser conformado legislativamente, incluso, llegado el caso, ser suprimido incluso. Las causas para que opere la reversión serían las siguientes:
a) No se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación. Por "no ejecución" interpreta la jurisprudencia la inactividad absoluta en relación con la obra, no si esta ha comenzado su realización en fase de preparación o proyecto; asimismo, entra dentro de este supuesto la ausencia de correspondencia entre la obra ejecutada o el servicio establecido y la finalidad de utilidad pública o interés social que legitimó el ejercicio de la potestad expropiatoria.
b) Si realizada la obra o establecido el servicio, queda alguna parte sobrante de los bienes expropiados. No poseen tal calidad, según entiende la jurisprudencia, los bienes adquiridos para previsibles ampliaciones del servicio, cuando la ampliación está expresamente prevista en el expediente expropiatorio.
c) Que desaparezca la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios que justificó la expropiación. Esta desafectación puede producirse de hecho, no basta con su simple previsión sino que ésta ha de producirse materialmente; asimismo, no es necesario un acto administrativo expreso de desafectación.
La justificación del derecho de reversión reside en que la causa expropiandi es, además de condición previa para que se pueda iniciar el ejercicio de la potestad expropiatoria, el destino permanente que se incorpora a la vida del bien expropiado, de tal modo que si desaparece ese destino habrá de permitirse al sujeto expropiado o a sus causahabientes recuperar la cosa, al haberse diluido la justificación de la operación expropiatoria. Por consiguiente, estamos ante una técnica que actúa de condición resolutoria del negocio jurídico expropiatorio, de cualquier tipo de expropiación, incluidas aquellas en las que ha existido convenio amistoso (no así si se ha efectuado mediando una compraventa). Su perfil jurídico se completa al poseer carácter de derecho real de adquisición lo que le otorga preferencia, en caso de inscripción registral, incluso respecto de los terceros adquirentes amparados en el art. 34 de la Ley Hipotecaria (artículo 54.5 de la Ley de Expropiación Forzosa).
Si bien las causas siguen siendo las originarias los cambios incorporados por la modificación de 1999 afectan notablemente al surgimiento del derecho y al procedimiento en el que habrá de ejercitarse el mismo. Así, no procederá la reversión:
A) Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En tal caso se le da al primitivo dueño o a sus causahabientes la posibilidad de oponerse, si no se dan los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previsto.
B) Tampoco habrá reversión cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio. El procedimiento a seguir para plantear la reversión sería el siguiente:
a) Iniciación.- Están legitimados para activarlo los expropiados, sus causahabientes y las personas que hayan podido sucederlos en sus derechos por negocios intervivos. El derecho se ejercita frente a la Administración expropiante, cualquiera que sea el beneficiario o titular actual de los bienes expropiados.
Requisitos generales a todos los supuestos expropiatorios son los de la carga de la prueba, que siempre incumbe a los reversionistas, y el de que la Administración ha de notificar al expropiado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o no implantar el servicio. Cuando esta notificación se produce los reversionistas tienen un plazo de tres meses para incoar el procedimiento de reversión. En defecto de esta notificación -algo que suele ser relativamente frecuente que suceda- el derecho de reversión sólo puede ejercitarse:
. Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación o derechos expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.
. Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
. Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.
b) Tramitación.- La competencia para resolver la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación, en su caso, titular de los mismos.
Si hablamos de la Administración General del Estado, por aplicación del Reglamento de la LEF, que continúa pendiente de actualización, solicitada la reversión, ha de exigirse informe previo de la Administración interesada, y el Subdelegado del Gobierno puede practicar las oportunas comprobaciones (artículo 67.3). Ha de oírse igualmente en el expediente a los adquirentes de la cosa o derecho.
c) Terminación.- El expediente es resuelto por el Subdelegado del Gobierno, por lo que el Consejo de Ministros carece de competencia para finalizarlo. En las expropiaciones locales es el Ayuntamiento, o la Diputación la que ha de resolverlo, conforme al reparto de atribuciones de sus órganos previstos en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985. La resolución ha de ser motivada y es expresiva del ejercicio de una potestad reglada. Contra los acuerdos que resuelven las solicitudes de reversión cabe recurso de alzada y contencioso-administrativo, y resulta de aplicación la regla general del silencio administrativo.
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
