El artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa (y sus concordantes del Reglamento de Expropiación Forzosa) que regula las llamadas expropiaciones urgentes es uno de los preceptos de mayor trascendencia de dicha legislación, ya que habiendo sido pensado para actuar como una excepción singular al procedimiento ordinario de expropiación forzosa, se ha convertido con la habitualidad de su uso en ordinario, y su aplicación generalizada ha contribuido a desvirtuar en el tiempo las garantías más elementales establecidas en la ley frente a las operaciones expropiatorias. Se ha producido así un peligroso desfase entre lo que es la propia formulación excepcional de la institución y lo que ha sido su aplicación práctica, cuya concreción demanda, y en este punto existe un amplio consenso, una apremiante necesidad de actualizar la legislación vigente, reformándola.
- ¿Cuales son las razones que han llevado a esta situación? Y sobre todo ¿por qué se ha llegado a la misma?
Podemos dar, al menos, dos explicaciones:
La primera es que la Administración ha venido utilizando esta figura para huir del procedimiento expropiatorio ordinario y no para atender a verdaderas situaciones de urgencia real debidamente contrastada. A ello se une también una práctica normativa reprobable que entiende que dicha declaración no se refiere a "una obra o finalidad determinada" (artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa) sino que se han producido también declaraciones genéricas con indeterminación de los bienes de los particulares afectados. La segunda explicación posible es que los tribunales de lo contencioso no han sabido encontrar mecanismos jurídicos con los que corregir la aplicación abusiva que la Administración ha venido haciendo de esta técnica. El ejemplo de las restricciones a la interposición del recurso contencioso-administrativo por parte de los afectados (artículo 56.2 originario del Reglamento de Expropiación Forzosa) es bastante expresivo del papel escasamente fiscalizador de la jurisprudencia, que sólo tras la entrada en vigor de la Constitución ha comenzado a revisar los excesos legales y reglamentarios con un nuevo espíritu perfectamente extraible, como ya denunció la doctrina administrativa, del entramado normativo anterior.
- Concepto de expropiación de urgencia
Se trata de una expropiación con un régimen jurídico particular respecto al momento en el que se producirá el pago de la indemnización expropiatoria. Según el artículo 52 sólo excepcionalmente puede declararse urgente la ocupación de los bienes afectados motivada por "una obra o finalidad determinada".
Esta declaración, según viene destacando la doctrina más autorizada, produce, de modo inmediato, unas consecuencias "espectaculares":
+ Se entiende cumplido el trámite de necesidad de la ocupación de los bienes, dando derecho a la ocupación inmediata.
+ La ocupación se produce antes de haberse fijado y pagado el justiprecio o indemnización, ya que esta fase del procedimiento queda desplazada a un momento posterior a la ocupación.
+ La ocupación no puede realizarse, sin embargo, sin realizar previamente una serie de trámites.
- Declaración de urgencia
En relación con esta cuestión hemos de distinguir la problemática que se plantea en relación con sus distintos aspectos:
+ Competencia: Consejo de Ministros (Gobierno) o Consejo de Gobierno (Comunidades Autónomas)
Corresponde adoptar el acuerdo declarativo de urgencia al Consejo de Ministros, sin necesidad, según mantiene la jurisprudencia, de que revista la forma de Decreto. En el caso de las Comunidades Autónomas esta declaración corresponde al Consejo de Gobierno, negando la jurisprudencia dicha posibilidad a los ayuntamientos y diputaciones.
+ Justificación de la necesidad y urgencia
Aunque en este punto la jurisprudencia mayoritaria se inclina por considerar que la declaración de urgencia no exige ningún requisito previo parece más correcto entender que, dado su carácter excepcional, nos encontramos en un punto en el que la necesidad de ocupación y urgencia ha de venir justificada en razón de las circunstancias concurrentes en cada caso, y que su ausencia debe ser controlada por vía judicial, al estar reglada su utilización.
+ Descripción de los bienes y derechos a expropiar e información pública
La declaración de urgencia lleva implícita la necesidad de ocupación de los bienes y derechos que han de ser expropiados, por lo que dicha declaración tendrá que determinar con precisión cuales son esos bienes y derechos, produciéndose la nulidad de la ocupación de todos aquellos que no se encuentren incluidos en ella.
La información pública del artículo 18 Ley de Expropiación Forzosa sólo procederá cuando la declaración de urgente ocupación afecte a bienes o derechos no individualizados, pero no cuando exista un proyecto debidamente aprobado de la obra o finalidad determinada (artículo 52.1.), sin perjuicio de que en este caso se haya respetado ya ese trámite al aprobar el proyecto de obras.
+ Recursos contra la declaración de urgencia
Hoy, y con independencia del artículo 56.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa, ha de entenderse que contra este acto son posibles tanto el recurso de alzada como el contencioso-administrativo, al ser similar la solución en este caso que la que opera en el caso del procedimiento ordinario con el llamado acuerdo de necesidad de ocupación.
- Acta previa de ocupación
Antes de proceder a la efectiva ocupación ha de extenderse un acta que tiene por finalidad constatar y comprobar el estado en que se encuentran tanto física como jurídicamente los bienes o derechos que van a verse afectados por la medida expropiatoria. Se trata de un documento de gran trascendencia que goza de presunción iuris tantum, y del cual se extraen importantes consecuencias posteriores ya que a partir de él se formulan las hojas de depósito y el justiprecio.
El procedimiento previsto en la ley exige que se notifiquen a los interesados el día y hora en que haya de levantarse, constituyéndose y reuniéndose en la finca que se trate de ocupar un representante de la Administración (acompañado de un perito), el alcalde o concejal en quien delegue éste, los propietarios y los demás interesados. A este respecto ha de recordarse que se han ido asentando praxis administrativas consistentes en la firma posterior del documento sin haber estado presente en dicho acto, lo cual desvirtúa completamente este trámite.
- Depósito previo a la ocupación
Extendida el acta previa, la Administración procede a la formulación de las hojas de depósito previo a la ocupación consignándose la cantidad que se calcula en la Caja de Depósitos (artículo 52.4 Ley Expropiación Forzosa). Si la rapidez con que se llevó a cabo la ocupación causó perjuicios al sujeto expropiado, la Administración debe de abonar, o en su caso, consignar la cantidad a que ascienda la indemnización de dichos perjuicios (artículo 52.5 de la Ley de Expropiación Forzosa).
- Ocupación del bien expropiado
Una vez efectuado el depósito previo y pagada o consignada la indemnización por perjuicios, la Administración procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate "en el plazo máximo de quince días" (artículo 52.6).
La transmisión de la propiedad se consuma en el momento de la ocupación urgente, pudiendo practicarse la anotación preventiva correspondiente en el Registro de la propiedad, mediante la presentación del acta previa de la ocupación, y del resguardo del depósito provisional, y procediéndose con posterioridad a la conversión de la anotación en inscripción cuando se acredite el pago o consignación del justiprecio.
- Tramitación ulterior del expediente expropiatorio
Una vez que se ha realizado la ocupación, las fases de justiprecio y pago del expediente expropiatorio se rigen por las mismas reglas establecidas para el procedimiento ordinario (artículo 52. 7).
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Fuente:
Apuntes del profesor Manuel Ceballos Moreno, en sus clases de Derecho Administrativo II en la Universidad de Cádiz.
